Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2000 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Elektryków Polskich w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 23 marca 2000 r., wstrzymującego na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane samowolne użytkowanie przez "Zarząd Stowarzyszenia Elektryków Polskich (...) pomieszczenia socjalnego powstałego z adaptacji korytarza łączącego budynek przy ulicy Cz. 3/5 i budynek przy ulicy Ś. 14A w W." - umorzył postępowanie zażaleniowe.
Organ II instancji podniósł, że po wydaniu opisanego wyżej postanowienia z dnia 23 marca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z dnia 10 kwietnia 2000 r. powołując jako podstawę prawną orzekania art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał Zarządowi Stowarzyszenia Elektryków Polskich w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania korytarza łączącego budynki przy ulicy Cz. 3/5 i Ś. 14A w W. użytkowanego jako pomieszczenie socjalne.
Spełniony został tym samym warunek określony w art. 50 ust. 4 analizowanej ustawy.
W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tej sytuacji "merytoryczne rozstrzygnięcie" zawarte w postanowieniu organu I instancji pozostaje w mocy /"poprzez wydanie przez ten organ decyzji z dnia 10 kwietnia 2000 r."/.
W konsekwencji przedmiotowe postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał art. 138 par. 1 pkt 3 i art. 123 Kpa w związku z art. 144 Kpa.
W złożonej skardze Stowarzyszenie Elektryków Polskich zarzuciło postanowieniu (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 105 par. 1 Kpa domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Strona skarżąca podniosła dodatkowo, że jest właścicielem lokalu biurowego na III piętrze budynku przy ulicy Ś. 14A, którego częścią składową jest sporne pomieszczenie.
Wobec ustanowienia odrębnej własności lokalu, zaistniała konieczność trwałego wydzielenia lokalu poprzez zamknięcie przejścia łączącego dotąd oba budynki. Czynność ta nie naruszyła w niczym warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy oraz higieniczno-sanitarnych "osobom z budynku przy ulicy Cz. 3/5".
W ocenie strony skarżącej organ II instancji nie wykazał przesłanek bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego.
Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko podał w uzupełnieniu, że orzeczony przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakaz został "przedłużony mocą decyzji" /opartej na podstawie prawnej wynikającej z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r./
Jednocześnie organ II instancji zauważył, że w niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu nie straciło ważności wobec zachowania terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.
O odrzucenie skargi wnosił Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa Oddział Warszawski, podkreślając "iż początkiem zła, którego autorem jest Stowarzyszenie Elektryków Polskich było niewłaściwe zawarcie umowy sprzedaży. Posiada ona bowiem istotną wadę prawną, bo narusza interesy osób trzecich i z tego powodu powinna być zmieniona".
Według zainteresowanego Stowarzyszenia domagało się ono od 1998 r. /ale bezskutecznie/ ustanowienia służebności gwarantującej jego członkom dojście do dźwigu i korzystania z sanitariatów na tej samej kondygnacji w budynku, w którym lokalem dysponuje strona skarżąca /Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa Oddział W. korzysta z lokalu w sąsiednim budynku/.
Przeprowadzona przez Stowarzyszenie Elektryków Polskich modernizacja była oczywistą samowolą budowlaną prowadzącą bez zgody władz budowlanych do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego, dostępu użytkowników do toalet oraz dźwigu osobowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia z niżej podanych względów.
Kwestionowanym w skardze postanowieniem umorzono postępowanie zażaleniowe.
Formalny jedynie charakter zaskarżonego postanowienia wymaga ograniczenia rozważań wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rodzaju rozstrzygnięcia, z pominięciem już innych kwestii podnoszonych przez strony, związanych z merytorycznymi uwarunkowaniami konkretnego postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu postanowienie organu II instancji zapadło z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa w związku z art. 144 Kpa z powodu oparcia się przez ten organ na wnioskach wynikających z błędnej interpretacji relacji łączących art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./.
Jest oczywiste, iż potwierdzenie legalności umorzenia postępowania przed organem II instancji uzależnione musi być od wykazania bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa /por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz W-wa 1998 r. str. 671 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 25 października 1998 r. SA/Po 495/88/.
Z cała pewnością bezprzedmiotowość postępowania drugoinstancyjnego zachodzić będzie w razie cofnięcia środków zaskarżenia.
W orzecznictwie podkreśla się natomiast, iż nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania już np. samo wykonanie rozstrzygnięcia organu I instancji /por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1985 r. SA/Wr 111/85 - ONSA 1985 Nr 1 poz. 21/.
Nie może budzić wątpliwości, iż najpełniej prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji realizowane jest, gdy organ II instancji orzeka merytorycznie /art. 138 par. 1 pkt 1 i 2/, a nie ogranicza swą wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego poprzez jego umorzenie, które nie zawiera oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony dokonanej już przez organ I instancji.
Z tego względu w sposób ścisły i bez tendencji do jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej należy interpretować możliwość stosowania art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa /w rozpatrywanej sprawie w związku z art. 144 Kpa/.
Brak podstaw do merytorycznego orzekania musi być oczywisty /por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Łd 2424/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 80/ i nie może być jedynie efektem domniemań nie znajdujących potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym.
Z woli ustawodawcy przewidziana została możliwość kwestionowania przez stronę trafności postanowienia opartego na treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. - w drodze zażalenia o jakim mowa w ust. 5 tego artykułu.
Na tej zatem drodze strona winna mieć co do zasady zagwarantowane prawo dokonania weryfikacji stanowiska organu I instancji co do wystąpienia w sprawie przypadku określonego w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, po ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy co do istoty przez organ II instancji.
Analiza przepisów analizowanego aktu prawnego /w szczególności art. 50 i art. 51/, nie wskazuje aby w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego z przyczyn wskazanych przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Nie można się zgodzić zwłaszcza, że bezprzedmiotowość postępowania wynikła z faktu braku utraty ważności postanowienia organu I instancji wobec wydania w terminie określonym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 tego aktu prawnego.
Zdecydowanego odróżnienia wymaga zagadnienie braku utraty ważności postanowienia wydanego w oparciu o treść art. 50 ust. 1 analizowanej ustawy od kwestii oceny trafności ważnego rozstrzygnięcia organu I instancji, którą dokonać może tylko organ II instancji, orzekając merytorycznie w związku z wniesionym zażaleniem.
Brak utraty ważności postanowienia nie eliminuje /a odwrotnie uzasadnia właśnie/ potrzebę zbadania przez organ II instancji, zastosowania w sprawie wymienionego wyżej przepisu, gdy niezadowolona strona, zgodnie z upoważnieniem ustawodawcy wykorzystała przewidziany w prawie środek zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.
Płaszczyzną oceny organu II instancji będzie w tym przypadku zajęcie stanowiska co do zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 50 ust. 1-5 Prawa budowlanego z 1994 r.
Przyjęcie odmiennego poglądu w zakresie powinności organu II instancji oznaczałoby zaakceptowanie możliwości bezpodstawnego uchylenia się tego organu od obowiązku dokonania kontroli instancyjnej, gdy przepis prawa ją zagwarantował i tym samym niedopuszczalną korektę woli ustawodawcy.
Wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 tego aktu prawnego nie może być traktowane jako substytut dokonywania kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Oczywiście ponownie orzekając w sprawie organ II instancji weźmie także pod uwagę konieczność uwzględnienia granic stosowania art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r.
W tym zakresie wypada odesłać do uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie IV SA 2174/00.