Uzasadnienie
Prezydent m.st. Warszawy decyzją (...) z dnia 27.02.1998 r. zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i zezwolił Spółce z o.o. "BM" z siedzibą w W., na rozbudowę o jedną kondygnację budynku mieszkalnego przy ul. R. 102 w W. W wyniku oględzin dokonanych w dniu 7.01.2000 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. stwierdzili, że budynek przewidziany do rozbudowy i nadbudowy został rozebrany, a na ww. posesji wybudowany został budynek w stanie surowym o 3 kondygnacjach naziemnych i dwóch kondygnacjach podziemnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. postanowieniem (...) z dnia 12.01.2000 r. utrzymał w mocy postanowienie (...) z 13.03.2000 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. R. 102 w W. z uwagi na istotne odstępstwo prowadzonej budowy od dokumentacji projektowej /zmiana usytuowania, wielkości zabudowy itp./.
Ten sam organ decyzją (...) z dnia 15.03.2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na Dyrektora Spółki z o.o. "BM" z siedzibą w W. obowiązek przedłożenia:
- 1. dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej ww. budynku mieszkalnego uwzględniającej dokonane w trakcie realizacji odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji technicznej i udzielonego pozwolenia na budowę oraz zakres robót do wykonania.
- 2. Ocenę techniczną elementów konstrukcyjnych.
Powyższa dokumentacja winna być wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i zawierać niezbędne opinie dotyczące zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami i normami, zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Dokumentacja winna zawierać projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej.
Obowiązek ten należało wykonać w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Marek G. w odwołaniu od tej decyzji podniósł zarzut pominięcia przez organ administracyjny faktu wyburzenia budynku, który miał być rozbudowany i nadbudowany zgodnie z wydanym pozwoleniem. Zły stan techniczny starego budynku powodujący jego rozbiórkę stoi w sprzeczności z samą decyzją o pozwoleniu na rozbudowę czy nadbudowę takiego obiektu. Zdaniem odwołującego było to świadome i zamierzone działanie inwestora, który nie wykonał obowiązków wynikających z prawa budowlanego, a starał się jedynie zalegalizować popełnioną samowolę budowlaną. Taki stan faktyczny nie pozwalał na zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, lecz winien spowodować orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (...) z dnia 10 sierpnia 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy podzielił pogląd prawny zawarty w zaskarżonej decyzji o braku podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże postępowanie administracyjne organu I instancji nie było przeprowadzone prawidłowo. Przede wszystkim organ ten nie dopełnił wymogu z art. 10 Kpa nakazującego zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu.
Z wypisu ewidencji gruntu wynika bowiem, że współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. 107, na której znajduje się kwestionowany budynek Jest Barbara R. /2,6 części niezabudowanej działki/ nie biorąca udziału w postępowaniu.
Właściwe ustalenie stron postępowania umożliwia identyfikacje osoby będącej adresatem obowiązków nałożonych decyzją. Nie może nim być Dyrektor Spółki, lecz stosownie do art. 52 Prawa budowlanego: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien wziąć pod uwagę, że zrealizowanie nakazanych obowiązków rodzi obowiązek wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rola pozwolenia na wznowienie robót odpowiada roli pozwolenia na budowę. Konstrukcja przepisu nakazuje więc badanie legalności obiektu realizowanego z odstępstwami w zakresie wymogów, które powinien spełniać planowany obiekt. Organ winien stwierdzić czy w sprawie należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2, czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wymaga to jednak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego i stosownie do art. 35 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami środowiska, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Dokonanie odstępstw od wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być rozpatrywane w kontekście art. 51 Prawa budowlanego.
Niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego oraz zbyt wąskie ujęcie obowiązków inwestora powodowało uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Marek G., uznając ją za niezgodną z prawem.
W skardze ponownie podniesiony został zarzut błędnego powołania art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestor dokonał ewidentnej samowoli budowlanej, która winna spowodować nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy. Skarżący uznał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego dającego wiążące wytyczne organowi I instancji odnośnie prawidłowości zastosowania art. 51 Prawa budowlanego do budowanego obiektu jest błędne i narusza jego interesy.
Ponieważ przestał już istnieć /na skutek rozbiórki/ przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, organ administracyjny winien stwierdzić wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, a ewentualnie rozważyć celowość zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżący uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa nie wyjaśniając dokładnie okoliczności sprawy i wskazując w uzasadnieniu niewłaściwe podstawy przyszłego rozstrzygnięcia, z wyłączeniem art. 48 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 138 par. 2 Kpa.
Zasada dwuinstancyjności nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Wynika to z przepisu art. 138 par. 1 Kpa, który przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc w następstwie: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Uprawnienia kasacyjne art. 138 par. 2 Kpa tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. Kompetencje organu odwoławczego pozwalają na korygowanie wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, jak i wad prawnych decyzji organu I instancji.
Mimo, iż zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji ograniczały się w zasadzie do kwestionowania prawidłowości zastosowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, organ II instancji do kwestii tej ustosunkował się w bardzo lakoniczny sposób.
Uznał on tylko, iż istnienie dokumentu w postaci pozwolenia na budowę, eliminuje możliwość zastosowania do obiektu wybudowanego przez inwestorów, art. 48 cytowanej wyżej ustawy. Pogląd ten nie może być podzielony przez obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Analiza akt administracyjnych wykazała bowiem w sposób niewątpliwy, że wybudowany obiekt budowlany nie ma oparcia. w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji. Pozwolenie na budowę dotyczyło nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny objęty decyzją w kilka miesięcy po uzyskaniu pozwolenia na budowę, został rozebrany. Wzniesiony w stanie surowym obiekt budowlany na miejsce rozebranego budynku, różni się od projektu budowlanego tak ilością wybudowanych kondygnacji, jak i linią zabudowy znacznie wykraczającej poza ustalenia projektu.
Tak więc należy uznać, że jest to zupełnie inny obiekt budowlany, aniżeli przyjęty w decyzji o pozwoleniu na budowę, co powodować musi ocenę, że inwestycja ta wzniesiona została "bez pozwolenia na budowę" w rozumieniu art. 48 cytowanej wyżej ustawy.
Tym samym zastosowanie wobec wybudowanego obiektu budowlanego przepisów tak art. 50, jak i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było nieprawidłowe.
Brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy oceny prawnej decyzji I instancji, powoduje uznanie, że zaskarżona do Sądu decyzja wydana została tak z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego jak i art. 138 par. 2 Kpa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w wyroku.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 55 ust. 1 ww. ustawy.