Uzasadnienie
Barbara i Andrzej P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody O. z dnia 4 listopada 1997 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia 3 września 1997 r., którą Kierownik Urzędu Rejonowego w I. na podstawie art. 48 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, nakazał Andrzejowi i Barbarze P. rozbiórkę altany konstrukcji murowanej z dachem konstrukcji drewnianej będącej w budowie przy ul. (...) w I. terenie pracowniczych ogrodów działkowych "S." w terminie do 30 listopada 1997 r.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, samowola budowlana została stwierdzona w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 6.08.1997 r. Roboty budowlane rozpoczęto w kwietniu 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Altana o powierzchni około 29,0 m2 została usytuowana na terenie pracowniczych ogrodów działkowych "S." w I. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga altana o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach. Do dnia kontroli wykonano stan surowy, zamknięty i rozpoczęto roboty wykończeniowe.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Andrzej P., kwestionując naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, gdyż jak twierdzi, nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, nie miał możliwości składania dowodów i zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto informuje, że zgodnie z par. 68 pkt 11 regulaminu POD, Zarząd zatwierdził plan na budowę przedmiotowej altanki o powierzchni do 35 m2, gdyż teren ten jest ogrodem podmiejskim, w związku z czym skarżący uważa, że nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę. Skoro organ pierwszej instancji wiedział wcześniej o budowie spornej altanki i znał jej wymiary należało wcześniej Zawiadomić inwestora o nieprawidłowościach, a nie czekać do zakończenia budowy.
Wojewoda O. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z delia 4 listopada 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy ustosunkowuje się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdzając między innymi, iż o terminie przeprowadzenia oględzin obiektu skarżący został zawiadomiony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w I. pismem z dnia 22.07.1997 r.
W wizji lokalnej W dniu 6.08.1997 r. uczestniczyli obydwoje skarżący, o czym mogą świadczyć podpisy złożone na protokole. Tak więc zarzut, że organ pozbawił skarżącego uczestnictwa w postępowaniu jest bezpodstawny. W 1977 r. nastąpiła zmiana granic miasta I. i od tego roku ogrody działkowe "S." znajdują się w granicach administracyjnych miasta.
W skardze złożonej do Sądu Barbara i Andrzej P. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji, zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, Prawa budowlanego /art. 48 i art. 52/ i kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący odwołują się do przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą Polski Związek Działkowców jest osobą prawną, samodzielną i samorządną i powinien uczestniczyć jako strona w postępowaniu. Ponadto powołując się na regulamin pracowniczego ogrodu działkowego, twierdzą, że zmiana granic miasta nie powoduje utraty statusu podmiejskiego pracowniczego ogrodu działkowego, który może być nadany nawet ogrodowi położonemu w granicach miasta. Zgodnie z par. 68 ww. regulaminu, altana zbudowana w ogrodach podmiejskich może mieć powierzchnię do 35 m2, co zdaniem skarżących, wskazuje, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego, gdyż organy arbitralnie uznały, że Ogrody Działkowe "S." mają status miejski.
Wojewoda O. w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte wcześniej w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi. Ponadto w piśmie tym organ odwoławczy zwraca uwagę na inne fakty związane z usytuowaniem Ogrodów Działkowych "S." w strefie ochronnej jeziora J. Sporny obiekt budowlany został wzniesiony na terenie, który zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta I., uchwalonym przez Radę Miejską I. uchwałą (...) z dnia 10 lutego 1993 r. /Dz.Urz. Woj. O. nr 30 z dnia 22 października 1993 r./ oznaczony jest symbolem S-6 i kolorem zielonym co oznacza strefę rekreacji publicznej. W planie została ustalona również odległość granic ogrodów działkowych od jeziora J. na 50 m, a altana skarżących znajduje się w odległości około 25 m od jeziora.
Podział działek w skład, których wchodzi działka skarżących nastąpił w 1996 r. Zgodnie z par. 8 Statutu Polskiego Związku Działkowców Związek działa zgodnie z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz innymi obowiązującymi przepisami prawa i niniejszego statutu. Tak więc w pracowniczych ogrodach działkowych obowiązują przepisy Prawa budowlanego i przepis art. 29 ust. 1 pkt 6 ma zastosowanie w zależności od usytuowania ogrodów w miastach lub poza granicami miast. Dla oceny położenia ogrodu w mieście lub poza jego granicami miarodajny jest plan zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego Polski Związek Działkowców - Zarząd w O. był informowany o toczącym się postępowaniu na bieżąco.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona i nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie przesądzić, że inwestycje prowadzone na terenach pracowniczych ogrodów działkowych, których status jest regulowany postanowieniami ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 12 poz. 58 ze zm./, podlegają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Altany i obiekty gospodarcze budowane na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, nie wymagają pozwolenia na budowę jeżeli odpowiadają parametrom określonym w art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przekroczenie parametrów tam określonych powoduje, że do obiektów tych mają zastosowanie inne przepisy Prawa budowlanego, łącznie z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Określenie położenia pracowniczych ogrodów działkowych w miastach bądź poza granicami miast, wynika z przepisów o planowaniu przestrzennym, o zmianach granic miast i z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, czy też z innych aktów podustawowych wydanych na podstawie tej ustawy. Przepisy związkowe /Regulamin Pracowniczego Ogrodu Działkowego/ muszą być zgodne z powszechnie obowiązującymi źródłami prawa, a przede wszystkim z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Budowa altany niezgodnie z, parametrami określonymi w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, spowodowała wyłączenie tej inwestycji spod działania tego przepisu i umożliwiła organom nadzoru budowlanego, wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązującego prawa w tym zakresie.
Altana wznoszona na działce, położonej na terenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych "S.", niezgodnie z wymogami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, podlega rygorom z art. 48 tego prawa. Zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu, dotyczące rzekomych naruszeń przepisów postępowania, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, który jest kompletny i dokładnie wyjaśnia stan faktyczny sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Polski Związek Działkowców Zarząd Wojewódzki w O. i Pracownicze Ogrody Działkowe "S.", byli wcześniej informowani i ostrzegani, że ogrody te znajdują się w granicach administracyjnych miasta Iławy, w strefie ochrony jeziora J. i w strefie ochrony archeologicznej, co powoduje, że inwestycje budowlane realizowane na tym terenie, wymagają uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i Dyrekcją Zespołu Parków Krajobrazowych Pojezierza I. i Wzgórz Dylewskich w J. Zgodnie z tekstem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta I. z 1993 r., Pracownicze Ogrody Działkowe "S." są położone w strefie rekreacji publicznej /S-6/, gdzie: ''Realizacja obiektów w rejonach brzegów jezior i rzeki wymaga bezwzględnego przestrzegania zasad ochrony środowiska ze szczególnym akcentem na utrzymanie naturalnych elementów krajobrazu. Nieprzekraczalną odległość granic ogrodów działkowych od jeziora Jeziorak ustala się na 50 m od pozostałych jezior 20 m i od rzeki Iławki 10 m." Tymczasem jak wynika z akt sprawy, sporny obiekt został usytuowany w odległości ok. 25 m od brzegu jeziora Jeziorak. Powyższe okoliczności przemawiają więc jeszcze dodatkowo za zasadnością zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten, w przypadku ujawnienia obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Rodzą się jednak wątpliwości natury zasadniczej, czy w ogóle na tym terenie istnieje możliwość lokalizacji obiektów budowlanych nawet takich, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, bez spełnienia dodatkowych warunków wynikających z przepisów szczególnych.
W odniesieniu do decyzji pierwszej instancji należy zauważyć, że określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie znajduje podstawy w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pogląd ten występował w doktrynie i w orzecznictwie już wcześniej, jednak ostatecznie znalazł wyraz dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. /OPS 2/98 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 108/.
Reasumując należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a tylko taki wzgląd, w rozumieniu art. 21 ustawy z dnia II maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ mógł uzasadniać poddanie rewizji tej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec nie stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa procesowego bądź materialnego, należało orzec, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak w sentencji.