Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 września 1998 r., po rozpatrzeniu odwołania Grażyny i Bogdana S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 31 lipca 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 2 marca 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 114,10 m2; powierzchni użytkowej 89,26 m2; kubaturze 629,83 m3 na działce położonej w miejscowości G. nr 92 gmina P. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda S. słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 2 marca 1998 r. jako, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż obiekt został zrealizowany.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, ze wydane pozwolenie na budowę nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ zrealizowany obiekt nie pozbawia odwołujących się wykorzystywania ich nieruchomości na cele inwestycyjne zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawem budowlanym. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./.
W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1-brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grażyna i Bogdan S. wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 1998 r. Skarżący podnieśli, że inwestor Józef D. rozpoczął budowę bez wzmaganego prawem pozwolenia na budowę, zatem organ nadzoru powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu zamiast pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę musi być wydana przed jej rozpoczęciem. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę rodzi obowiązek stosowania, przez organy nadzoru budowlanego, sankcji określonej w art. 48 ustawy prawo budowlane.
Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie inwestor Józef D. rozpoczął roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli budowy w dniu 14 października 1997 r. w zakresie wykonania ław fundamentowych spowodowały nakazanie Józefowi D., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, wstrzymania robót budowlanych, opracowania inwentaryzacji części wykonanej oraz projektu budowlanego budynku i uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczego i udzielił pozwolenia na budowę. Badając tę decyzję organy orzekające w sprawie stwierdzenia jej nieważności całkowicie pominęły stan faktyczny istniejący w dacie jej wydawania.
Doprowadziło to do nieprawidłowych wniosków co do dotknięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. W szczególności nie rozważano przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, iż orzekanie w sprawie pozwolenia na budowę po jej rozpoczęciu należy uznać za rażące naruszenie prawa - art. 28 ustawy Prawo budowlane.
Zauważyć także należy, że całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko organów orzekających w sprawie, co do nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję. W ocenie organów spowodowanie nieodwracalnych skutków prawnych wynika z faktu realizacji obiektu. Stanowisko to jest nietrafne. O nieodwracalności skutków prawnych można mówić tylko wówczas, gdy odwrócenie następstw spowodowanych decyzją, nie jest możliwe poprzez podjęcie przez organy administracji publicznej działań na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Wybudowanie obiektu jest skutkiem faktycznym a nie prawnym decyzji i w związku z tym art. 156 par. 2 Kpa nie może mieć zastosowania.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.