Uzasadnienie
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody D. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji i stwierdził nieważność tej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując się na przepis art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ stwierdził, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:
- projekt budowlany wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,
- dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z akt sprawy natomiast wynika, że inwestor - Spółka z o.o. przedstawił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie została wydana na niego, a na inną Spółkę z o.o, z którą inwestor zawarł "umowę o zastępstwo inwestycyjne". Jest to jedynie "zlecenie, obejmujące wykonanie w imieniu inwestora oraz na jego koszt określonych robót budowlanych". Stanowi to w ocenie organu przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Stosownie ponadto do wymogu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, natomiast kwestionowana decyzja została wydana tylko na budowę obiektów kubaturowych, co określono jako I etap inwestycji. Pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego, energetycznego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i telefonicznego zostało wydane oddzielnie, to jest w dniu 21 lipca 2000 r., co uznane zostało jako II etap powyższej inwestycji. Całe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektów kubaturowych, infrastruktury technicznej oraz parkingu dla własnych potrzeb określono w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział tego zamierzenia na etapy i oddzielne wydawanie pozwoleń na budowę na poszczególne etapy organ wydający zaskarżoną decyzję uznał za rażące naruszenie prawa, to jest art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W kwestionowanej decyzji nie ujęto też parkingu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostało pouczenie o prawie strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 par. 1 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję podnosi się, iż została ona wydana z naruszeniem art. 16 Kpa wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.
Strona powołuje się na to, iż przepis art. 16 par. 1 Kpa statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym za rażące naruszenie prawa nie może być uważane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jakby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować /wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. II SA 1249/97 - nie publ./.
W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej /wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96 - nie publ./.
Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszenia prawa jest wyraźne wskazanie, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone i dlaczego naruszenia te zostały ocenione jako rażące.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast wynika jedynie, że organ wydający kwestionowaną decyzję rażąco naruszył art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem dotyczyła ona tylko obiektów kubaturowych określonych jako I etap inwestycji. Tymczasem decyzja kwestionowana, poza budową budynków mieszkalnych i kotłowni olejowych dotyczyła również wewnętrznych instalacji elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych i centralnego ogrzewania. Instalacje te odpowiadają infrastrukturze technicznej, o której mowa w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Na budowę sieci poza terenem objętym tą decyzją należało wystąpić o odrębną decyzję. Decyzja taka została wydana odrębnie i dotyczy budowy linii kablowej niskiego napięcia oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej poza obrębem działki objętej kwestionowaną decyzją. Pozwolenia na budowę tych przyłączy udzielono także odrębną decyzją.
Przedmiotowa inwestycja ma więc zapewnione warunki użytkowe w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę i usuwania ścieków. Okoliczności tych nie wzięto w ogóle pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Inwestycja została też wykonana w 70 procent, co również powinno mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Nawet gdyby przyjąć, że decyzja narusza art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, to brak w ocenie strony skarżącej podstaw do twierdzenia, że przepis ten został naruszony w sposób rażący. Organ orzekający nie wykazał, dlaczego zarzucane naruszenie tego przepisu zostało ocenione jako rażące i jaki to miało wpływ na ostateczny sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Nie będzie zatem dopuszczalne przerzucanie na stronę postępowania administracyjnego skutków błędnego działania administracji, polegające na braku wskazania, na czym, w konkretnej sprawie polegał "rażący" charakter naruszenia prawa /wyrok NSA w z dnia 18 lutego 2000 r. IV SA 463/99 - nie publ./. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie jest zatem wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1994 r. III ARN 71/94 - OSNAP 1995 nr 13 poz. 156/.
W końcowej części skargi podkreśla się, iż zaskarżona decyzja opiera się na rozszerzającej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", odbiegającej od dotychczasowego stanowiska wyrażanego w piśmiennictwie i orzecznictwie, nakazującego to pojęcie traktować ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący zawężającą interpretację.
Strona skarżąca na budowę przedmiotowej inwestycji pozyskała kredyt inwestorski i poniosła znaczne nakłady. Stwierdzenie nieważności decyzji pociąga natomiast za sobą takie skutki, jakby decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie istniała, powodując niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody.
W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga w całej rozciągłości zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdził przy tym, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest w pełni jasna i jak to słusznie wskazuje się w skardze, organ odwoławczy wydając decyzję reformacyjną /uchylił bowiem decyzję organu wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i jednocześnie stwierdził nieważność tej decyzji/, powinien jednoznacznie wyjaśnić w tym uzasadnieniu z czego wywodzi, iż zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji można natomiast jedynie wyprowadzić wniosek, że organ orzekający dopatrzył się rażącego naruszenia kwestionowaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust 2 pkt 3 cyt. ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy.
Przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 powinna być dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z uregulowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wyrażany jest pogląd, że skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana na rzecz każdego zainteresowanego podmiotu, to podmiot występujący o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi się legitymować wydaną na jego rzecz decyzją, zaś posłużenie się decyzją, której adresatem jest inny podmiot skutkuje, co do zasady, stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpatrywanej sprawie pojawił się problem, czy wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz podmiotu, który przedstawił decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszącą się wprawdzie do tego samego zamierzenia budowlanego i terenu, lecz wydaną na rzecz innego, niż wnioskujący o pozwolenie na budowę podmiotu, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1/ należałoby podzielić w konkretnych okolicznościach, jakie w tej sprawie występują.
Nie jest sporne, że skarżący do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dotyczącą tego samego terenu i zamierzenia inwestycyjnego, lecz wydaną na rzecz innego podmiotu, to jest spółki, z którą strona skarżąca zawarła umowę o zastępstwo inwestorskie. Spółka ta więc pełniła funkcję tzw. inwestora zastępczego. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają wprawdzie regulacji prawnych dotyczących inwestorów zastępczych, umów o zastępstwo inwestorskie, mocą których ustanawia się inwestora zastępczego itp. W praktyce umowy te występują jako akty o charakterze cywilnoprawnym.
Organ orzekający w sprawie uznał, iż pomimo takiego stanu faktycznego, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wyeliminowana w postępowaniu nieważnościowym, nie podkreślając przy tym, że zachodzi rażące naruszenie prawa.
Podzielając jednak pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r. II SA 1249/97 co do tego, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej wprawdzie nie na wnioskodawcę jako inwestora, lecz na inwestora zastępczego, nie powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Niewątpliwie jest ona wadliwa, skoro każdy podmiot występujący o pozwolenie na budowę musi złożyć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz, a nie dla innego podmiotu. Nie można jednak przyjąć, że ta wadliwość ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Kpa, poinformować w należyty i wyczerpujący sposób wnioskodawcę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a w tym również o wymogach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli tego jednak nie uczynił i wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś wadliwość tego rozstrzygnięcia wynika z tego, że wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była dla inwestora zastępczego a nie dla wnioskującego o pozwolenie na budowę inwestora, to skutki nie zastosowania się przez organ do zasady określonej w art. 9 Kpa nie powinny być przerzucane na stronę skarżącą. W ocenie Sądu brak więc jest podstaw do przyjęcia, że z powołanej przyczyny wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Jako rażące naruszenie prawa, to jest art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, organ orzekający, wyraźnie to artykułując, potraktował wyodrębnienie etapów realizacji inwestycji. W tym względnie organ wskazał przy tym jedynie, iż z treści tego przepisu wynika, że pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. W niezmiernie lakonicznym uzasadnieniu organ orzekający nie odniósł się natomiast do tego, że nawet z treści powołanego przepisu wynika możliwość realizacji inwestycji etapami. Nie wyjaśnił też, jak to zasadnie wskazuje strona skarżąca, jakie znaczenie dla oceny, że zaistniało rażące naruszenie prawa ma fakt, że w odniesieniu do pozostałego etapu realizacji inwestycji toczyło się odrębne postępowanie i zapadło rozstrzygnięcie administracyjne. Organ orzekający nie tylko nie wyjaśnił szczegółowo sprawy w rozumieniu art. 7 Kpa, ale także naruszył przepis art. 107 Kpa, ze względu zwłaszcza na braki uzasadnienia. Jak to już podkreślono, obowiązkiem organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym, jest wykazanie w sposób jednoznaczny zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 par. 1 Kpa, a jeżeli chodzi o przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, polegającą na wystąpieniu rażącego naruszenia prawa, konieczne jest wskazanie nie tylko "zwykłego" naruszenia konkretnego przepisu prawa, lecz wykazanie, że naruszenie to ma charakter kwalifikowany, rażący, a to z tej przyczyny, że nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na wymagania praworządności.
Orzekający w sprawie organ nie wykazał ponadto, aby zgromadzony w sprawie materiał uzasadniał z innych przyczyn oraz na podstawie innych okoliczności /np. sprawa budowy parkingu/, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej jak też całkowicie podzielił poglądy wyrażone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych w skardze wyrokach, w kwestii przywiązywania szczególnej uwagi dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /rażące naruszenie prawa/, jak i niedopuszczalności przerzucania skutków niedociągnięć czy uchybień organów administracji publicznej na podmioty na zewnątrz administracji, będące adresatami decyzji administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Komentarz. Alicja Plucińska-Filipowicz
Omawiany wyżej wyrok może mieć znaczenie dla praktyki ze względu na to, iż wskazuje się w nim na przyjmowanie co do zasady, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydana na rzecz tego podmiotu, który następnie będzie się ubiegał o pozwolenie na budowę, zaś w wypadku, gdy o pozwolenie na budowę wystąpił podmiot nie legitymujący się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to wydane mu pozwolenie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a jednocześnie dopuszcza się jednak sytuacje wyjątkowe, jaka właśnie w rozpoznawanej sprawie wystąpiła.
Sąd uznał bowiem, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej wprawdzie nie na wnioskodawcę jako inwestora, lecz na inwestora zastępczego, nie powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Niewątpliwie jest ona wadliwa, skoro każdy podmiot występujący o pozwolenie na budowę musi dołączyć do wniosku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz, a nie dla innego podmiotu. Nie można jednak przyjąć, że ta wadliwość ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa. Organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Kpa, poinformować w należyty i wyczerpujący sposób wnioskodawcę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a w tym również o wymogach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli tego nie uczynił i wydał decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś wadliwość tego rozstrzygnięcia wynika z tego, że wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była dla inwestora zastępczego a nie dla wnioskującego o pozwolenie na budowę inwestora, to skutki nie zastosowania się przez organ do zasady określonej w art. 9 Kpa nie powinny być przerzucane na stronę skarżącą.