Uzasadnienie
Wyrok został wydany w sprawie ze skargi Spółdzielni mieszkaniowej w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody w sprawie zmiany decyzji tego organu o pozwoleniu na przebudowę ulicy G. w T. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie pierwszej instancji.
Decyzja powyższa została wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu natomiast podano, iż jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w T. skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego, zgłaszającego zakończenie robót na zadaniu inwestycyjnym oraz oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu przebudowy ulicy i uzbrojenia terenu oraz protokółów końcowego odbioru i przekazania do użytku inwestycji, przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana.
Organ powołał się na to, iż "Orzecznictwo wskazuje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe m.in. wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę /wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93 - nie publ./." W tym stanie rzeczy w ocenie organu postępowanie dotyczące ww. decyzji, a w tym jej zmiany jest bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę z art. 105 par. 1 Kpa do umorzenia tego postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa w T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania i podniosła, iż nieprawidłowo przyjęto, że inwestycja została zakończona, skoro nie wykonano urządzeń zabezpieczających domy skarżącej Spółdzielni przed pochodzącymi z przedmiotowej inwestycji uciążliwościami /hałas, spaliny/. Według strony skarżącej nie uwzględniono postawionego w odwołaniu wniosku o wnikliwe rozpatrzenie sprawy, bowiem istnieje niebezpieczeństwo, że inwestycja "została dopuszczona do użytkowania z naruszeniem art. 68 ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowiącego, że modernizowany obiekt budowlany lub zespół obiektów nie może być oddany do użytkowania jeżeli nie dokonano wymaganych przepisami lub przewidzianych w ramach danej inwestycji urządzeń chroniących środowisko, jak też z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, które stoją na straży ochrony interesów osób trzecich (...)". W dniu zgłoszenia zamiaru użytkowania obiektu organ wojewódzki wiedział, że urządzenia ochrony środowiska nie są wykonane, jak też nie są wykonane do dnia dzisiejszego, a więc organ odwoławczy "nie miał prawa stwierdzić o bezprzedmiotowości" postępowania. W skardze zwraca się ponadto uwagę na opieszałość w załatwianiu sprawy /naruszenie art. 35 par. 1-3 Kpa/. Przedłużenie załatwienia sprawy umożliwiło Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. zgłoszenie zamiaru użytkowania przedmiotowego obiektu bez wykonania urządzeń chroniących środowisko. Skarżąca kwestionuje także twierdzenie organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu decyzji tego organu, iż postępowanie mogło się toczyć wyłącznie na wniosek inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ wydający zaskarżoną decyzję wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej podtrzymał skargę podnosząc, iż organ orzekający w sprawie nie tylko prowadził postępowanie z naruszeniem zasady szybkości postępowania ale również nie uzyskał zgody inwestora na wnioskowaną przez skarżącą zmianę decyzji, wymaganej art. 155 Kpa. O tym, że została wydana decyzja pozwalająca na użytkowanie przedmiotowej inwestycji strona skarżąca dowiedziała się dopiero z akt sprawy przesłanych wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, w związku z czym orzekł o jej oddaleniu.
Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa na wniosek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Wnioskiem tym strona skarżąca zwróciła się o zmianę decyzji Wojewody "o pozwoleniu na budowę inwestycji, obejmującej modernizację ulicy" stanowiącej odcinek drogi krajowej. Spółdzielnia powołując się na to, iż inwestycja "spowodowała niekorzystne przeobrażenie środowiska naturalnego na odcinku sąsiadującym z terenem" należącym do Spółdzielni poprzez znaczne zbliżenie drogi będącej źródłem hałasu i spalin do budynków. W związku z tym strona wniosła o nałożenie, decyzją wydaną w trybie art. 155 Kpa, na inwestora obowiązku wykonania urządzeń ochrony środowiska zabezpieczających przed szkodliwym działaniem hałasu i spalin oraz wprowadzenie do ww. decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Wojewoda decyzją powołującą się na przepis art. 155 Kpa odmówił wprowadzenia zmian w decyzji o "pozwoleniu na budowę". Jako uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ ten podał, iż w świetle art. 155 Kpa stroną, która nabyła prawo jest Miejski Zarząd Dróg w T. i tylko na wniosek MZD można dokonać zmian w decyzji.
Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, jak wynika z akt sprawy, brała udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i na tym etapie mogła wnosić swoje zastrzeżenia oraz formułować stosowne wnioski. Po wydaniu decyzji miała też prawo wniesienia odwołania zgodnie z pouczeniem umieszczonym w decyzji. Jednakże tego nie uczyniła i decyzja stała się ostateczna "z wszelkimi skutkami z tego wynikającymi."
W uzasadnieniu tej decyzji zwraca się ponadto uwagę na to, że pomiędzy inwestorem i skarżącą Spółdzielnią Mieszkaniową została zawarta umowa cywilnoprawna "której celem jest przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska naturalnego, mogącym powstać w następstwie modernizacji przedmiotowej ulicy na odcinku sąsiadującym z terenem Spółdzielni."
W aktach sprawy znajduje się powołana umowa określająca obowiązki inwestora dotyczące wykonania pomiaru natężenia hałasu w budynkach Spółdzielni w wybranych mieszkaniach oraz po wykonaniu modernizacji ulicy, zlecenia wykonania dodatkowych nasadzeń drzew i krzewów oraz w oparciu o wyniki i wnioski z wykonanych pomiarów zlecenie opracowania projektowego oraz wykonania zabezpieczeń budynków Spółdzielni.
Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika też, iż w czerwca 2001 r. na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg w T. została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, iż inwestor zrealizował inwestycję, przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, przy czym inwestor nie tylko zgłosił organowi architektoniczno-budowlanemu zakończenie budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu, ale także uzyskał decyzję pozwalającą na to użytkowanie. Tym samym słusznie organ odwoławczy uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w kierunku zmiany lub uchylenia decyzji już wykonanej jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa. Ta okoliczność jest zupełnie wystarczająca do uznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne odniesienie się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze oraz na rozprawie przed tym Sądem.
Odrębną kwestią jest również, czy istotnie, jak to twierdzi strona skarżąca, decyzja o zmianę której wystąpiono, jest wadliwa i to w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Ten problem pozostawał jednak poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała też sprawa wywiązania się z umowy zawartej pomiędzy stroną skarżącą a inwestorem.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie ma zwłaszcza znaczenia, czy postępowanie toczyło się z zachowaniem przepisów Kpa o terminach oraz z jakiej przyczyny nie uzyskano zgody inwestora na zmianę decyzji o pozwoleniu na przebudowę /modernizację/ ulicy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Komentarz. Alicja Plucińska-Filipowicz
Przedstawiona powyżej sprawa stanowi interesujący przykład braku wystarczającego zainteresowania ze strony podmiotu sąsiadującego z terenem objętym pozwoleniem na budowę realizowaną przez inną osobę na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie ogólnym /zwykłym/ oraz podejmowania nieskutecznych działań zmierzających do naprawienia powstałej sytuacji.
Skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa w postępowaniu toczącym się na wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie korzystała z możliwości przeglądania akt. Przepisy rozdziału 3 Kpa traktującego o udostępnianiu akt przewidują, iż strona w każdym stadium postępowania ma prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów /art. 73 par. 1 Kpa/. Strona może też żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony /par. 2/. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie /art. 74 par. 2 Kpa/.
Gdyby w sposób właściwy skarżąca spółdzielnia mieszkaniowa skorzystała z powyższych praw, wiążących się z ogólną zasadą wyrażoną w art. 10 Kpa, wymagającym zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, najprawdopodobniej nie doszłoby do konieczności poszukiwania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro jednak spółdzielnia nie skorzystała z praw przysługujących jej w postępowaniu jak też nie wniosła od decyzji organu I instancji odwołania /którego treścią mogły być przecież zarzuty, stanowiące następnie uzasadnienie do domagania się zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa/, uznała za możliwe domaganie się uzupełnienia pozwolenia na budowę o nakazy dotyczące zabezpieczenia interesów spółdzielni w trybie art. 155 Kpa.
W niniejszej sprawie organ wydający zaskarżoną decyzję nie przeprowadził analizy dopuszczalności zastosowania trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przewidzianego art. 155 Kpa. Sąd także tą kwestią się nie zajął, uznając, że nie było to konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem pogląd wyrażony w decyzji zaskarżonej co do tego, że oddanie inwestycji do użytku /zrealizowanie więc decyzji o pozwoleniu na budowę/, jest okolicznością stanowiącą podstawę do uznania, że domaganie się uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/. Sąd potwierdził też stanowisko organu orzekającego w tej kwestii, iż w opisanym stanie faktycznym nie ma znaczenia, jak długo toczyło się postępowanie, a więc czy organ pozostawał w zwłoce, jak też czy wykonano zabezpieczenia, których domagała się strona /które nie zostały przewidziane pozwoleniem na budowę/.
Przebieg sprawy administracyjnej oraz postępowania przed sądem administracyjnym wskazuje, że strona skarżąca nie miała wystarczającej wiedzy na temat procedur administracyjnych, co niewątpliwie przyczyniło się do takiego właśnie jej rozstrzygnięcia.
Sprawa powyższa nie stanowi przy tym wyjątku. Zbyt często bowiem daje się zauważyć bezradność stron, ale także organów administracji publicznej, wobec przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisami szczególnymi procedur.
Należy zauważyć w uzupełnieniu, iż spółdzielnia mieszkaniowa może jeszcze domagać się stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę, jeżeli zostało ono wydane przy zaistnieniu którejkolwiek z wad określonych w art. 156 Kpa. Otwarta jest także sprawa skorzystania przez spółdzielnię mieszkaniową z drogi sądowej /przed sądem powszechnym/. Wiąże się to ze skutkami nie wywiązania się z umowy zawartej pomiędzy stronami.
Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego można też wyprowadzić wniosek, iż o wydanie decyzji w trybie art. 155 Kpa może wystąpić nie tylko ta strona, która nabyła prawa z ostatecznej decyzji, której dotyczy postępowanie prowadzone w trybie art. 155, ale każda ze stron postępowania.
Zgoda wszystkich stron postępowania stosownie do treści art. 155 Kpa jest warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wydanie w tym trybie decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej bez zgody którejkolwiek ze stron postępowania stanowi wadę określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /rażące naruszenie prawa - art. 155 Kpa/. Wyjednanie zgody strona na zmianę lub uchylenie decyzji nie jest przy tym wyłącznie obowiązkiem organu administracji /brak w tym względzie regulacji prawnej, która pozwalałaby na takie stwierdzenie/. Każda ze stron może więc wykazać się własną inicjatywą w tym zakresie. Jeżeli zatem jedna ze stron postępowania jest zainteresowana skorzystaniem z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie, może we własnym zakresie porozumieć się z innymi stronami i uzyskać ich zapewnienie o wyrażeniu zgody na proponowane załatwienie sprawy. Organ administracji będzie wówczas zobowiązany do sprawdzenia tej okoliczności /czy rzeczywiście strony postępowania zajęły zgodne stanowisko co do zmiany lub uchylenia decyzji/.
W rozpatrywanej przez Sąd sprawie spółdzielnia mieszkaniowa nie rozumiejąc znaczenia przepisu art. 155 Kpa zarzucała przed Sądem, iż organ administracji nie podjął działań w kierunku uzyskania zgody drugiej strony postępowania, nie czyniąc jednocześnie żadnych kroków w celu wyjednania tej zgody. Stan faktyczny sprawy wskazywał przy tym w sposób oczywisty, że zgody inwestora nie było i nie mogło być na dokonanie zaproponowanej przez spółdzielnię zmiany decyzji, skoro w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa inwestor zakończył budowę a nawet uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.