Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 29 września 2000 r., IV SA 360/98

Sprawa

sprawy ze skargi Marii K. na decyzję Wojewody W. z dnia 31 grudnia 1997 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, (...).

Teza

Drogi dojazdowa /art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy W.-W. decyzją (...) z dnia 24 października 1997 r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał Marii K. rozbiórkę ogrodzenia nieruchomości położonej w W. przy ul. M. 17 D /dz.nr ew. 32 z obrębu 3-12-21/, wykonanego od strony drogi dojazdowej do działek nr ew. 31 i 32 /na odcinku oznaczonym literami ABCD na szkicu do protokołu z dnia 22 sierpnia 1997 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w trakcie kontroli w dniu 22 sierpnia 1997 r. stwierdzono, iż Maria K. w lipcu 1997 r. przesunęła fragment ogrodzenia w kierunku osi drogi, bez zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorka oświadczyła, że to ogrodzenie ma charakter tymczasowy do czasu uregulowania spraw formalnych związanych z określeniem przebiegu drogi i stanu prawnego terenu /działek nr ew. 31, 32 i 35/. Przedmiotowe ogrodzenie zostało zdaniem organu wykonane z rażącym naruszeniem art. 28 i 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Wybudowanie ogrodzenia spowodowało zwężenie ulicy, co utrudnia komunikację na drodze dojazdowej do działek przy ul. Mrówczej 17E, 17C i 17D.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Maria K., Stefania K., Wojciech K., Zdzisław K. i Krystyna M. /współwłaściciele działki nr 32/, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ogrodzenie ma charakter tymczasowy związany z trwającą budową budynku mieszkalnego. Sprawa o rozgraniczenie działek nr 31 i 32 zawisła w sądzie powszechnym. Współwłaściciele działki nr ew. 32 nie wyrażają zgody na korzystanie z drogi właścicielom działek powstałych z podziału działki nr 31, poza tym w sprawie podziału tej działki toczy się postępowanie przed NSA.

Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją (...) z dnia 31 grudnia 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika że Maria K. w lipcu 1997 r. wykonała samowolnie bez zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę fragment ogrodzenia w części drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr ewid.

35. Stan prawny działek nr ewid. 31, 32 i 35 nie został ostatecznie formalnie uregulowany, jednak w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego ogrodzenie wymaga pozwolenia na budowę. Zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w tej sytuacji jest uzasadnione.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Maria K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca jest współwłaścicielką działki nr ewid. 32 i 35, która stanowi drogę dojazdową do ul. M. Dojazd do ul. M. nie jest prawnie uregulowany i odbywa się po gruncie stanowiącym własność prywatną. Zdaniem skarżącej tego typu droga nie wymaga pozwolenia na budowę i nie ma tu zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Nie jest również wymagane pozwolenie ani zgłoszenie na tymczasowy obiekt budowlany użytkowany w trakcie realizacji robót budowlanych. Skarżąca buduje dom jednorodzinny na części działki nr ewid. 32 na podstawie decyzji nr 64/89 z dnia 25 stycznia 1989 r.

W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 1998 r. Grażyna M. właścicielka działki nr 31/3 z obrębu 3-12-21 78 wyjaśnia, że dojazd do działki od strony ul. M. stanowi działka nr 35, która w rejestrze gruntów jest oznaczona jako droga. Z załączonych wypisów oraz treści aktu notarialnego i decyzji nr 116/95 wynika, że dojazd jest prawnie uregulowany. Wykonanie ogrodzenia przez Marię K. przegradza w dwóch miejscach drogę oraz ogradza część działki nr 31, narusza to własność sąsiadów oraz uniemożliwia dojazd do działki nr 31. Obecnie trzeba przejeżdżać przez działkę 31/4 oraz przez południową część działki Grażyny M., która nie zgadza się na załatwienie tej sprawy jej kosztem. Jak twierdzi, prawo gwarantuje jej dojazd działkami nr 35 i nr 31/4, a wynika to z decyzji Burmistrza Gminy W.-W. nr 116/95 z dnia 19 lipca 1995 r. Granice działek nr 31, 32 i 35 zostały określone w aktach własności ziemi z 1974 r., co nigdy nie było kwestionowane. Nieprawdziwe jest twierdzenie Marii K., że decyzją nr 116/95 zmieniono granice jej działki nr 32. Podobne stanowisko zajmuje Wanda G. właścicielka działek nr 31/1, 31/2 oraz działki nr 31/4, którą przeznaczyła na poszerzenie drogi i dołączenie do działki nr 35. Droga dojazdowa działką nr 35 została wydzielona z działek nr 31 i 32, również 400 m[2] wydzielono na dojazd z działki nr 34.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 1998 r. skarżąca wyjaśnia, że sporny fragment ogrodzenia znajduje się w odległości 100 m od drogi publicznej czyli ul. M. Decyzja nr 116/95 Burmistrza Gminy W., z której Grażyna M. wywodzi swoje prawa została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1998 r. I SA 1815/97. Stefania K. w piśmie z dnia 19 marca 2000 r. wyjaśnia, że sporna droga dojazdowa nie jest drogą publiczną, gdyż na dojazd ten oddała w 1974 r. część swojej działki o pow. 234 m[2] i w związku z tym organ zastosował tu niewłaściwe przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, pozwolenia na budowę wymagały tylko ogrodzenia przylegające do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Po wejściu w życie ww. nowelizacji, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 pkt 2/. Zwrócenie uwagi na powyższe zmiany jest konieczne, gdyż decyzja pierwszej instancji została wydana w okresie kiedy było w przypadkach określonych w ustawie wymagane pozwolenie na budowę, a decyzja drugiej instancji, kiedy przepisy wymagały już tylko zgłoszenia i to w określonych tam przypadkach. Nie to jednak jest najistotniejsze, bowiem w jednym i drugim przypadku ustawodawca odnosi się do pojęcia "dróg publicznych", co bez wątpienia nie może tu być rozumiane dowolnie - w znaczeniu potocznym. W aktach sprawy brak jednak ustaleń w tym zakresie i nie wiadomo, czy ogrodzenie zbudowane przez skarżącą przylega bądź jest od strony drogi publicznej, większość okoliczności wynikających z przedstawianych materiałów, raczej nie wskazuje na to. Przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, organy powinny ustalić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz pomocniczo w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki jest charakter drogi, czy jest ona zaliczana od dróg publicznych. Pojęcie "drogi dojazdowej" występuje w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, lecz droga dojazdowa zgodnie z brzmieniem tego przepisu nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych.

Powyżej omówione okoliczności, nie zostały wyjaśnione w niniejszej sprawie, chociaż mają istotne znaczenie dla sposobu załatwienia tej sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.