Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 371/97

Teza

Nie ma w prawie administracyjnym-materialnym obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę.

Uzasadnienie

Dnia 25.02.1997 r. Jan i Helena małżonkowie K. złożyli w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w W. skargę na:

1. decyzję Wojewody O. z dnia 14.02.1997 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 5.12.1996 r. nakazującą rozbiórkę wiaty /zadaszenia/ dobudowanej do budynku chłodni na terenie Przedsiębiorstwa P.-H.-U. "M." Michał W. w K. przy ul. K.
2. decyzję Wojewody O. z dnia 14.02.1997 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylającą w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 07.12.1997 r. nakazującą w terminie do 31 maja 1997 r. wykonać: 1/ likwidację okien, naświetli w ciągu obiektów /zabudowa przy granicy działki nr 599 stanowiącej własność P.K./, 2/ odprowadzenie wód opadowych z dachów obiektów /garażu, wiat zlokalizowanych przy granicy działki nr 599/ skierować na własny teren tj. działki nr 606/1 i 606/2, wydaną dla Przedsiębiorstwa P.-H.-U. "M." E.-I. Michał W. K. ul. K. Decyzja Wojewody O. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżący mają pretensję do organów pierwszej i drugiej instancji, że w decyzjach swoich nie odniosły się do spraw wybudowanej chłodni, ogrodzenia, studni przy granicy działki, i że budową tych obiektów sąsiad Michał W. naruszył ich własność. Skarżący twierdzą, że obiekty te zostały wybudowane wzdłuż granicy ich działki, za zgodą organów, bez ich zgody i udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony. Czym naruszono interes osób trzecich i co grozi wyrządzeniem szkody w rozumieniu art. 347 Kc, ponieważ przy wznoszeniu obiektów nie zachowano odpowiednich odległości od granicy działki, a nawet ją przekroczono.

Ponadto skarżący twierdzą, że inwentaryzacja i mapka geodezyjna /25.5.1995 r./ są nierzetelnie sporządzone i nie przedstawiają stanu faktycznego, w związku z czym proszą o przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego przez inny organ. W piśmie, które wpłynęło do NSA 20.03.1998 r. skarżący twierdzą, że w okresie po wniesieniu skargi do NSA Michał W. prowadził dalsze prace budowlane wzdłuż granicy ich działki i wnoszą o rozbiórkę budowli wzniesionych wzdłuż granicy ich działki oraz rozbiórkę chłodni.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda O. w pismach z dnia 30.04.1997 r. wnosi o oddalenie skargi wniesionej na decyzje. Zdaniem organu drugiej instancji decyzja jest słuszna, ponieważ sprawa wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie wyjaśnia, kiedy budynki wzdłuż granicy skarżących zostały wzniesione i czy na podstawie pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do decyzji organ drugiej instancji stwierdza, że decyzja nakazująca rozbiórkę wiaty /zadaszenia/ jest zgodna z przepisami art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/. Fakt wybudowania przedmiotowej wiaty, bez pozwolenia na budowę, stwierdzono podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 29.11.1996 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedmiotem zaskarżenia są dwie decyzję dotyczące zabudowy tego samego terenu, którego właścicielem jest Michał W. prowadzący tam Przedsiębiorstwo P.-H.-U. "M." Inwestorem spornych obiektów budowlanych zbudowanych przy granicy skarżących jest Michał W. Stan faktyczny zabudowy na działkach należących do Michała W. został ustalony w wyniku oględzin - kontroli w terenie przeprowadzonej w dniu 29.11.1996 r. przez pracowników Urzędu Rejonowego w O. Jak wynika z akt sprawy budynek chłodni został postawiony na działkach nr 606/1 i 606/2 położonych w K. przy ul. K. przez Michała W. na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 17.04.1996 r. wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. /kserokopia decyzji w aktach/.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w terenie stwierdzono bezspornie, że do budynku chłodni, bez wymaganego pozwolenia dobudowano wiatę /zadaszenie/, której spad dachu skierowany jest do granicy działki skarżących. Ponieważ fakt ten ewidentnie świadczył o naruszeniu przepisów prawa, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 5.12.1996 r. nakazano rozbiórkę przedmiotowej wiaty /zadaszenia/, który to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda O. decyzją z dnia 14.02.1997 r. Skarżący we wniesionej skardze od tej decyzji, podobnie jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie kwestionują nakazu rozbiórki, lecz fakt, że organ nie ustosunkował się do budowy chłodni.

W ocenie Sądu, pretensje skarżących w tym zakresie nie są uzasadnione, zważywszy na fakt, że kwestionowany budynek chłodni został wzniesiony w oparciu o wymagane prawem pozwolenie budowlane. Nie ma bowiem w prawie administracyjnym-materialnym obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ i ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ mówią co prawda o ochronie interesów osób trzecich, należy to jednak uwzględnić na etapach wcześniejszych, kiedy inwestor ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i następnie pozwolenia na budowę. Ochronę interesów osób trzecich należy jednak rozumieć wyłącznie jako ochronę interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Brak w aktach sprawy dowodów na to, że skarżący wcześniej na etapie ustalania lokalizacji, czy też zatwierdzania projektu zgłaszali swoje niezadowolenie w tej sprawie.

Reasumując, zdaniem Sądu, decyzja Wojewody O. z dnia 14.02.1997 r. jest zgodna z prawem i interesem skarżącego, podobnie jak i decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę wiaty /zadaszenia/.

Druga z zaskarżonych decyzji /decyzja Wojewody O. z dnia 14.02.1997 r./ uchylająca w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 7.12.1997 r. zmierza w kierunku wyjaśnienia kwestii, o które wnosi w swych pismach skarżący.

Organ odwoławczy, w świetle sygnalizowanych przez skarżącego wątpliwości, słusznie uznał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w związku z tym należy ponownie rozpatrzyć sprawę. Jak z tego widać, organ wydający zaskarżoną decyzję w zasadzie zgodził się z poglądem skarżącego, a świadczy o tym podjęcie decyzji w trybie art. 138 par. 2 Kpa, co daje organowi najszersze możliwości wyjaśnienia sprawy i podjęcia decyzji w całokształcie uwarunkowań prawnych i faktycznych. Zakres postępowania zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji będzie zależał od aktywności skarżącego i możliwości prawnych wyznaczających granice ochrony interesów osób trzecich. Wszystkie te kwestie zawarte w skardze i w innych pismach skarżącego, winny być rozpatrzone i wyjaśnione w ramach tego postępowania. Za wcześnie jest więc teraz wyrokować, czy naruszone zostało prawo, a jeśli tak to w jakim zakresie. Postępowanie prowadzone przed Sądem z natury rzeczy ogranicza się do kontroli aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, to jednak wymaga wcześniejszego przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego, opartego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Reasumując, należy stwierdzić, że i w tym zakresie Sąd nie uznał skargi za zasadną, gdyż w ocenie Sądu decyzja Wojewody O. z dnia 14.02.1997 r. jest zgodna z prawem i zmierza w prawidłowym kierunku, umożliwiając wyjaśnienie istniejących wątpliwości i załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem. Przyjęcie odmiennego stanowiska przez organ drugiej instancji, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, prowadziłoby prawdopodobnie do fragmentarycznego załatwienia sprawy i powodowało nowe, dalsze roszczenia i pretensje skarżących. Aby tego uniknąć w przyszłości, należało zająć stanowisko takie, jak Wojewoda O. w decyzji z dnia 14.02.1997 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględniając skargi w całości, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.