Uzasadnienie
Wojewoda (...), po rozpatrzeniu odwołań Jacka K., Marka M., Zbigniewa D. i Krzysztofa Z., decyzjami nr 105/T/98 z dnia 16 lutego 1998 r., nr 136/T/98 z dnia 20 lutego 1998 r. i nr 137/T/98 z dnia 20 lutego 1998 r., powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 163 Kpa oraz art. 36a prawa budowlanego z 1994 r., uchylił w całości następujące decyzje Burmistrza Gminy W.-B.:
1/ nr 738/97 z dnia 25 listopada 1997 r., pozwalającą spółce B.-I. Na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym nr 19A /część wielorodzinna/ w osiedlu mieszkaniowym P.-V. Przy ul. K. /dz. nr ew. 39/ oraz zmienił decyzję nr 103/94 z dnia 12 września 1994 r. Burmistrz Gminy W.-B. /pozwolenie na budowę/ w ten sposób, że dotychczasowe wiersze 9, 10, 11 i 12 otrzymują brzmienie: "na budowę murowanego budynku mieszkalnego nr 19 składającego się z części /19A/ wielorodzinnej 3-kondygnacyjnej z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonej. Pow. zabudowana. 325,55 m2, pow. użytkowa. - 907,43 m2 i kubatura - 3.634,0 m3 oraz części /19B/ jednorodzinnej, szeregowej 4-segmentowej 2-kondygnacyjnej z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonej. Pow. zabudowy - 337,51 m2, pow. użytkowa. - 463,34 m2 i kubatura - 2.063,40 m3, a w dotychczasowym wierszu 14, po wyrazie "projektu", dodaje się wyraz "zamiennego". Projekt zamienny stanowi załącznik do niniejszej decyzji";
2/ nr 753/97 z dnia 27 listopada 1997 r., pozwalającą temu samemu inwestorowi na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym nr 21 oraz zmienił decyzję nr 185/94 z dnia 26 października 1994 r. udzielającą pozwolenia na budowę w sposób podobny jak w decyzji poprzedniej;
3/ nr 739/97 z dnia 25 listopada 1997 r., pozwalającą inwestorowi na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym nr 20 oraz zmienił w zakresie jak wyżej decyzję nr 154/94 z dnia 10 października 1994 r. Burmistrza Gminy W.-B. udzielającą pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu tych decyzji Wojewoda podał, że wobec faktu, iż na budowę wymienionych budynków zostało wydane pozwolenie, które dotychczas nie zostało unieważnione, wykluczona jest możliwość orzeczenia rozbiórki budynku na podstawie art. 48 prawa budowlanego, ponieważ dotyczy on wyłącznie obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Budowa wymienionych budynków zgodnie ze złożonym przez inwestora projektem zamiennym nie narusza ustaleń planu ogólnego gospodarowania przestrzennego miasta, warunków jakim powinny odpowiadać budynki, ani interesów osób trzecich.
W świetle obecnie obowiązującego prawa budowlanego, którego nowelizacja weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 r. /art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw - Dz.U. nr 111 poz. 726/ do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy tej ustawy. Zgodnie z wprowadzonym przez powołaną ustawę art. 36a ust. 1 "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Przepis ten stanowi również, że w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, a więc prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonych decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, obecnie bowiem tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw jest wyłączony przez szczególny przepis art. 36a ust. 2 prawa budowlanego, nakazujący bezwzględnie wydanie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę.
Ze względu na obowiązywanie art. 36a od dnia 24 grudnia 1997 r. inwestor przed tą datą nie był zobowiązany do wystąpienia o zmianę pozwolenia na budowę w razie zamiaru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub od innych warunków pozwolenia. Jednakże wobec treści art. 6 ustawy z dnia 23 września 1997 r., będącego przepisem przejściowym, należy do stwierdzonego stanu faktycznego po dniu 23 grudnia 1997 r., a przed wydaniem decyzji ostatecznej, zastosować normę prawną art. 36a, obowiązującą w dniu rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest ustalenie, że inwestor zamierza kontynuować inwestycje w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę i złożył organowi administracji wymaganą dokumentację. W sytuacjach określonych w art. 36a ust. 1 i 2 prawa budowlanego należy wykluczyć stosowanie przepisu art. 155 Kpa jako podstawy rozstrzygnięcia.
Zastosowanie tego przepisu, zależne od woli stron, wykluczałoby wydanie decyzji określonej w art. 36a prawa budowlanego w razie braku zgody którejkolwiek ze stron. Byłoby to sprzeczne z intencja art. 36a, który stanowi o uprawnieniach i obowiązkach inwestora.
Dlatego zastosowanie w tym wypadku art. 163 Kpa ma umocowanie w art. 36a jako przepisie szczególnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienione wyżej decyzje Zbigniew D., Franciszek B., Jacek K., Marek M. i Krzysztof Z. domagali się ich uchylenia w częściach orzekających o zmianie decyzji Burmistrza Gminy W.-B. o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych nr 19, 20 i 21. Skarżący zarzucili, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6-8, art. 139 par. 1 pkt 2, art. 155 i art. 163 Kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 36a ust. 1 i 2 i art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem skarżących, art. 163 Kpa nie może być podstawą prawną wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, jest zaś wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Takim przepisem nie może być art. 36a prawa budowlanego, który oznacza tylko tyle, że nie wolno dokonywać istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę; nie ma tam żadnego materialnoprawnego upoważnienia do naruszenia bez zgody stron praw przez nie nabytych.
Gdyby ustawodawca miał zamiar upoważnić organy administracji do dokonywania zmian decyzji ostatecznych o pozwoleniu na budowę, na podstawie których strony nabyły prawa, z pominięciem trybu przewidzianego w art. 155 Kpa sformułowałby to w sposób wyraźny. W ocenie skarżących, przepis art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. w związku z art. 103 ust. 1 prawa budowlanego w odniesieniu do stosowania art. 36a ust. 1 i 2 oznacza, że jeśli sprawa wywołana dopuszczeniem się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie zakończyła się ostateczną decyzją, organy administracji muszą stosować przepisy nowej ustawy a więc również przepis art. 36a ust. 2, nakazujący właściwemu organowi uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ właściwy w tym zakresie jest organ I instancji, dlatego organ odwoławczy powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, natomiast do organu I instancji powinno należeć wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o ich oddaleniu, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Za nietrafne należało uznać zarzuty skargi dotyczące istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wykładni przepisów art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/. Wbrew poglądowi skarżących, art. 36a ust. 1 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 Kpa. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, w pełni aprobowane przez Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163 Kpa, zawierają unormowania prawne z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: a/ właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ja wydał, b/ wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej jest zależne od uznania organu administracyjnego, c/ wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony, d/ decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę. /J.
Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, str. 168; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 755/. Tym kryteriom czyni zadość unormowanie zawarte w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, precyzuje bowiem wyczerpująco przesłankę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, którą stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zmiana pozwolenia na budowę nie jest też obligatoryjna, jako że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu.
Powinno też być oczywiste, że podmiot dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony zarówno podczas robót budowlanych, jak i po wybudowaniu obiektu budowlanego do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym oczywiście także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Uzależnienie korekty zamierzeń inwestycyjnych w tym zakresie od zgody wszystkich uczestników występujących na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę /art. 155 Kpa/ nie znajduje ani prawnego, ani racjonalnego, uzasadnienia (...). Jest bowiem oczywiste, że osoby trzecie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nie nabywają na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę takiego samego prawa jak inwestor. Prawo osób trzecich z natury rzeczy ogranicza się do zapewnienia im ochrony przed uciążliwościami, wymienionymi przykładowo w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego.
W takiej zaś sytuacji zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sensie formalnoprawnym nie może powodować dla osób trzecich żadnych negatywnych skutków, skoro zmieniona w ramach przesłanek zawartych w art. 36a ust. 1 decyzja o pozwoleniu na budowę musi spełniać identyczne wymagania prawne, w tym również w odniesieniu do osób trzecich, co decyzja pierwotna. Ratio legis tego przepisu wskazuje poza tym jednoznacznie, że został on wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Byłoby też zupełnie nielogiczne, gdyby istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę mogło być korygowane przez organy nadzoru budowlanego dopiero po uzyskaniu zgody stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na zmianę tej decyzji.
(...) Zupełnie bezzasadny jest też zarzut skargi, że inwestor uchybił przepisowi art. 36a ust. 1 i w związku z tym powinien ponieść konsekwencję przewidzianą w ust. 2 tego artykułu. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, art. 36a prawa budowlanego może powodować przewidziane w nim konsekwencje dopiero od momentu jego obowiązywania. Należy przy tym podkreślić, że przepis ten wprowadził do prawa budowlanego nową instytucję prawną, a co za tym idzie postępowanie administracyjne prowadzone w ramach tego przepisu nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym na zasadach art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.
W konsekwencji tego sprawy, w których podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 36a, nie mogły być wszczęte przed jego wejściem w życie, co wyklucza stosowanie do nich zasad przewidzianych zarówno w art. 6 cytowanej ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r., jak i w art. 103 ust. 1 prawa budowlanego. Brak tożsamości spraw rozstrzygniętych przez organ I instancji decyzjami powołującymi się na art. 51 prawa budowlanego, zakwestionowanymi w odwołaniach, ze sprawami rozstrzyganymi na podstawie art. 36a powodował także konsekwencje w zakresie właściwości organu administracji do wydania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Jest bowiem niewątpliwe, że zmiana prawa materialnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem wniesionego od niej odwołania, w rozpatrywanej sprawie czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz orzekającej co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa/ na podstawie zmienionych przepisów prawa materialnego.
Ich zastosowanie bowiem powoduje zmianę tożsamości sprawy w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. W takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie nowego stanu prawnego, nie ma cech decyzji reformatoryjnej, lecz jest merytorycznym rozstrzygnięciem nowej sprawy, do czego właściwy jest wyłącznie organ I instancji. W myśl zaś utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, będącej jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe stron i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa.
Niezależnie od tego w sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym nie mogły być decyzje o pozwoleniu na budowę, skoro miały one status decyzji ostatecznych /art. 16 par. 1 Kpa/ i nie były przedmiotem odwołania.
Poza tym, gdy w ocenie organu odwoławczego postępowanie organu I instancji w trybie art. 51 prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe z chwilą wejścia w życie art. 36a ust. 1 tej ustawy, to stosownie do dyspozycji art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 par. 1 Kpa postępowanie organu I instancji w tym zakresie, po uchyleniu decyzji, powinno ulec umorzeniu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc z mocy art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ związany granicami skargi, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 tej ustawy orzekł jak w sentencji.