Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2003r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), nakazał A. i C. J. przedłożenie w Inspektoracie -inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z opinią techniczną wykonanych prac pod względem oszczędności energii i izolacyjności cieplnej (badanie przegród zewnętrznych z obliczeniem oporu cieplnego i współczynnika przenikania ciepła) oraz projektu robót koniecznych do zakończenia robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem w terminie trzech miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] września 2003 r. odbyła się wizja w wyniku której stwierdzono, iż A. i C. J. samowolnie prowadzą roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego styropianem grubości 10 cm. W dniu kontroli stwierdzono zamocowanie do ścian styropianu kołkami rozporowymi. Działania takie są sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Stosownie do art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć o ile przepisy nie stanowią inaczej - jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 roku wstrzymano wykonywanie w/w robót budowlanych.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. po rozpoznaniu odwołania A. i C. J. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ stwierdził, iż w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. słusznie zobowiązał inwestorów do wykonania obowiązków celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. i C. J.. Skarżący wyjaśnili, że budynek sąsiada przylega do ściany ich budynku mieszkalnego. Ponieważ sąsiad w swojej części prowadził działalność gospodarczą drgania wytwarzane w czasie produkcji spowodowały popękanie zewnętrznych tynków. Dlatego też przystąpili do poprawek i docieplenia ścian swojego budynku mieszkalnego. Poinformowali o tym Starostwo Powiatowe w P. i w późniejszym terminie przystąpili do prac. Po trzech miesiącach Urząd Nadzoru Budowlanego nakazał zaprzestanie prac do momentu złożenia projektu robót koniecznych do zakończenia robót budowlanych. Zostali zatem wprowadzeni w błąd związany z przekształceniem budynku gospodarczego na mieszkalny mimo, że nastąpiło to już w roku 1992 i nadzór budowlany naraził ich na bardzo duże koszty finansowe.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).
Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.
W ocenie Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z dnia [...] lipca 2003r. Nr [...] i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ma to istotny wpływ na wynik sprawy.
Wymienione wyżej uchybienie jest następstwem błędnego nadania przez organy nadzoru budowlanego przepisowi art. 51 ust. 1 pkt. Prawa budowlanego charakteru przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego.
Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów.
Art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 718 z późn.zm.), sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2004r.,Nr 93, poz. 888), nie dawał podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen.
Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło bowiem oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez zobowiązanie strony do sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.
Organy nie zauważyły, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy -Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. /II SA/Lu 930/99/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, z którym skład orzekający sądu w sprawie niniejszej całkowicie się zgadza, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest jednolite. Również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/00 podaje, że "dostosowywanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na robotach budowlanych - takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót.
W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, naruszyły art. 51 Prawa budowlanego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji.