Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "J." w W., dalej zwana Spółdzielnią, zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody W. wydaną w dniu 22 stycznia 1998 r. (...), utrzymującą w mocy decyzję z dnia 13 czerwca 1996 r. (...), którą Burmistrz Gminy W.-U. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, nakazał Spółdzielni usunięcie nieprawidłowości wynikającej z niewłaściwej lokalizacji kurka głównego instalacji zasilającej w gaz budynek położony przy ul. SP 7 w W. Ponadto zobowiązano Spółdzielnię do uzgodnienia projektu nowej lokalizacji ww. kurka głównego oraz z tym związanych zmian instalacji gazowej z (...) Okręgowymi Zakładami Gazownictwa w W., a następnie przedłożenie do Urzędu Gminy w celu uzyskania pozwolenia na przebudowę.
Wykonanie powyższych prac nakazano w terminie do 31 sierpnia 1996 r. Jak wynika z uzasadnienia do ww. decyzji, obecnie istniejące, niewłaściwe usytuowanie kurka głównego, stwarza zagrożenie ludzi i mienia i jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. Postępowanie w tej sprawie zostały wszczęte na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 26.03.1996 r. przez Komendę Rejonową Państwowej Straży Pożarnej w W. i wystąpienia do Zarządu Dzielnicy Gminy W.-U., w którym stwierdzono, że niewłaściwa lokalizacja kurka głównego instalacji gazowej powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia w związku z czym Komenda wnioskuje o wydanie decyzji stosownie do art. 66 Prawa budowlanego.
Spółdzielnia od powyższej decyzji złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej się, powoływane w decyzji przepisy par. 159-161 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/, nie mogą mieć zastosowania do budynków eksploatowanych od kilkunastu lat.
Przepisy tego rozporządzenia dotyczą budynków projektowanych i realizowanych po wejściu w życie omawianego rozporządzenia i nie nakładają obowiązku przemieszczania kurków głównych instalacji gazowej w budynkach wcześniej eksploatowanych. Instalacja gazowa w budynku, którego dotyczy decyzja, została zaprojektowana, wykonana, odebrana i dopuszczona do eksploatacji zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy "warunkami technicznymi montażu i odbioru instalacji sanitarnych" w zakresie instalacji gazowych. Spółdzielnia zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym, we wszystkich budynkach dokonuje raz w roku kontroli stanu technicznego instalacji gazowej. Kurek główny instalacji gazowej znajdujący się w budynku stanowi własność i jest w eksploatacji (...) Okręgowych Zakładów Gazownictwa w W. Spółdzielnia nie posiada środków na realizację robót nakazanych w decyzji.
Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją (...) z dnia 22 stycznia 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji odwołuje się do przepisów art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, z których to wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązani są do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym.
Decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela lub zarządcy nowego obowiązku, tylko precyzuje obowiązek ustawowy określając termin jego wykonania.
Obiekt budowlany oznacza budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, tak więc instalacje gazowe w budynku stanowią jego część i podlegaj władztwu właściciela lub zarządcy budynku. Żądanie skierowania nakazu przebudowy instalacji gazowej do Okręgowego Zakładu Gazownictwa, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Zmianę lokalizacji głównego kurka instalacji gazowej, nakazuje się w celu poprawy bezpieczeństwa pożarowego /art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego/.
W skardze na powyższą decyzję, Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu.
Wojewoda W. odpowiadając na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddaleni skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Decyzja pierwszej instancji w niniejszej sprawie została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, dalej zwanej Prawem budowlanym.
Przepis art. 5 ww. ustawy ma charakter zasady ogólnej Prawa budowlanego o czym świadczy jego umiejscowienie w rozdziale "Przepisy ogólne", jak i treść ust. l odnoszącą się do całości problematyki związanej z Prawem budowlanym. Nie jest to więc przepis, w oparciu o który organ może wydać decyzję administracyjną nakazującą określone zachowania lub nakładającą konkretny obowiązek. Charakter zasady ogólnej wyrażonej w art. 5, nakłada jedynie obowiązek uwzględnienia tego przepisu przy dokonywaniu wykładni innych przepisów ustawy i przepisów wykonawczych do ustawy. Mając to na uwadze należy przyjąć, że omawiana decyzja została wydana na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego.
Przepis ten ma charakter szczególny z uwagi na to, że może mieć zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Należy również wskazać na związek tego przepisu z postanowieniami art. 61 i art. 62 Prawa budowlanego, a w szczególności z ust. 3 tego ostatniego przepisu, który w określonych tam sytuacjach, pozwala właściwemu organowi nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
I dopiero w oparciu o tak zgromadzone materiały, świadczące o tym, że zachodzą, przesłanki określone w art. 66 Prawa budowlanego można wszcząć postępowanie na podstawie tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie, organy nie spełniły żadnego z powyższych warunków.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pisma Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1996 r., w którym stwierdzono niewłaściwą lokalizację kurka głównego instalacji gazowej, co zdaniem kontrolujących powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia, gdyż budynek mieszkalny jest eksploatowany w sposób nie zapewniający odpowiednie warunki przeciwpożarowe.
W decyzji pierwszej instancji organ nakazał umiejscowienie kurka głównego instalacji gazowej zgodnie z par. 159-161 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46/.
W uzasadnieniu decyzji powołano się w dwu zdaniach na stwierdzenia zawarte w piśmie Państwowej Straży Pożarowej z dnia 30 kwietnia 1996 r.
Organ drugiej instancji, w uzasadnieniu decyzji operując tą samą argumentacją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego brzmienie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 61 Prawa budowlanego świadczy o prawidłowości wydanej decyzji i stanowi uzasadnienie dla nakazanych tam działań, których adresatem może być tylko właściciel lub zarządca budynku. Nie uwzględniono stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu, jak również nie wykazano w oparciu o obowiązujące przepisy przyczyn tego.
Jak wynika z powyższego omówienia, decyzja wydana na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego nie została wyczerpująco uzasadniona i udokumentowana. Pismo Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 kwietnia 1996 r. nie posiada żadnego uzasadnienia oprócz ogólnikowych stwierdzeń i odwołań do przepisów.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opar się właściwie wyłącznie na materiałach i argumentacji organu pierwszej instancji, która nie wyjaśniała istniejącego stanu faktycznego.
Organy nie wykazały i nie uzasadniły dlaczego w tej konkretnej sprawie istnieje uzasadnienie faktyczne do wydania decyzji na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa decyzja administracyjna musi zawierać określone elementy, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne.
Pismo Komendy Rejonowej Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 30.04.1996 r. mówiło o nieprawidłowości dotyczącej niewłaściwej lokalizacji kurka głównego instalacji gazowej. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić jaka jest przyczyna tego stanu. Należy bowiem podkreślić, że budynek mieszkalny, w którym stwierdzono te nieprawidłowości, został zbudowany i oddany do użytku przed kilkunastu laty w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Istnieje więc decyzja ostateczna zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na budowę tego obiektu, która podlega ochronie prawnej zgodnie z art. 16 par. 1 Kpa.
Jeżeli decyzja - pozwolenie na budowę została wydana zgodnie z prawem i jeżeli przedmiotowy budynek mieszkalny został zbudowany zgodnie z tą, decyzją, to rodzi się pytanie, czy można aktualnie ingerować w tak ukształtowany stan faktyczny na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., czy nie jest to naruszenie zasady lex retro non agit.
Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w przepisach przejściowych Prawa budowlanego z 1994 r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., wcześniej powołanego.
Zgodnie z generalną zasad, że "prawo nie działa wstecz", przepisy Prawa budowlanego i przepisy aktów wykonawczych do tego prawa, odnoszą się do stanów faktycznych mających miejsce po wejściu tych przepisów w życie, chyba że ustawodawca przewidział jakieś wyjątki od tej zasady.
W niniejszej sprawie, organy nie powołały się w swoich decyzjach na istnienie takich wyjątków ani też nie wykazały innych szczególnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że istnieje realne zagrożenie dla ludzi i mienia bądź zagrożenie pożarowe. Sam fakt stwierdzenia przez Komendę Rejonową Państwowej Straży Pożarnej umiejscowienia kurka głównego instalacji gazowej niezgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, nie może stanowić o wydaniu decyzji na podstawie art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia, że art. 5 i art. 61 Prawa budowlanego stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 66 w stosunku do obiektów budowlanych powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r., tylko z tego powodu, że zmieniły się przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to wymóg ten musiałby mieć zastosowanie do większości istniejących obiektów budowlanych.
Powyższe nie oznacza, że do obiektów budowlanych zbudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., aktualnie obowiązujące przepisy budowlane w ogóle nie mogą mieć zastosowania.
Nowe przepisy Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do niego mogą mieć zastosowanie w stosunku do obiektów zbudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. w sytuacjach:
1/ kiedy to ustawodawca przewidział w przepisach przejściowych wprowadzających nowe regulacje;
2/ szczególnych jak np. par. 207 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia i wykazania, że takie okoliczności mają miejsce;
3/ kiedy inwestor wystąpi o pozwolenie na odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę, modernizację, zmianę sposobu użytkowania obiektu bądź remont wymagający pozwolenia.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została podjęta bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uzasadnienia, czym naruszono przepisy art. 7,art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjny /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.