Uzasadnienie
Decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia 9 października 2000 r., na podstawie art. 104 par. 1 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ - nakazano inwestorowi Halinie O. rozebranie zjazdu z drogi krajowej nr 44, w km 194 + 790 w obszarze pasa drogowego ww. drogi, wykonanego na działkę nr 5 w miejscowości W.-Ł., gmina P. W uzasadnieniu decyzji ustalono, że inwestor wykonał roboty budowlane, polegające na ułożeniu kręgów betonowych o przekroju 60 cm na długości 9 m wzdłuż rowu, oraz przysypaniu ich piaskiem do wysokości pobocza. Wykonany w ten sposób zjazd stanowi obsługę komunikacyjną działki budowlanej, na której aktualnie realizowany jest budynek mieszkalny oraz gospodarczo usługowy, zgodnie z pozwoleniem budowlanym Starosty Z. Roboty budowlane, związane z ww. zjazdem wykonane zostały bez uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę przy czym Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. decyzją z dnia 22 grudnia 1999 r. nie wyraził na urządzenie powyższego zjazdu, a decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w W. z dnia 22 grudnia 1999 r. Zdaniem organu fakt, że działka nr 5 przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkalną i gospodarczą nie zwalnia od konieczności zaopiniowania lokalizacji inwestycji na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z marca 2000 r. Wobec braku pozytywnego zaopiniowania zjazdu przez zarządcę drogi nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie te względy uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki, na podstawie powołanych w osnowie decyzji przepisów prawa.
Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2000 r., po rozpoznaniu odwołania Haliny O., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 października 2000 r. W motywach tego rozstrzygnięcia podniesiono, że kwestia zapewnienia dojazdu do działki, na której Starosta wydał pozwolenie na budowę budynków powinna być rozstrzygnięta prze rozpoczęciem budowy zaś budowa zjazdu z drogi krajowej stanowi przedmiot odrębnego postępowania i należy do właściwości wojewody. Skoro bezspornym jest, że zjazd wykonany został samowolnie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wyłącza możliwość legalizacji samowoli i zobowiązuje organ do nakazania rozbiórki. W konsekwencji, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2000 r., skarżąca Halina O. domagała się jej uchylenia twierdząc, że wydana została z naruszeniem prawa. Według wywodów i argumentacji skarżącej o ile można zrozumieć zakaz wykonania zjazdu w obrębie skrzyżowania to nie sposób zrozumieć dopuszczalności jego wykonania w innym miejscu w sytuacji gdy do działki nie ma jakiejkolwiek możliwości innego dojazdu. Poza tym utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki niweczy wydane pozwolenie na budowę i powoduje konieczność wystąpienia o odszkodowanie za część już wzniesionych obiektów. Uzasadnia to, w ocenie skarżącej, zgłoszony wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest są uzasadniona przy czym sąd nie będąc związany granicami skargi /zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z urzędu wziął również pod rozwagę wydanie zaskarżonej decyzji przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, rażące naruszenie art. 8 Kpa, a także niezrozumiałe stanowisko organów I i II instancji powołujących różne podstawy prawne podjętych rozstrzygnięć.
Przede wszystkim wskazać należy na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na tym, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie ustalono w ogóle kiedy /w jakiej dacie/ wykonany został przedmiotowy zjazd z drogi a więc czy przed czy też po 1 stycznia 1995 roku tj. po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 roku. Ustalenie to, co oczywiste, jest nieodzowne dla określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia a w konsekwencji oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji.
W istocie już tylko ten brak w ustaleniach faktycznych uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Poza tym należy mieć na uwadze, jak to twierdzi skarżąca a całkowicie pominęły organy w swych ustaleniach, że działka inwestora przylega do drogi krajowej na długości ponad 100 m oraz że nie ma innego dojazdu do działki. Jeśli jest tak jak to twierdzi skarżąca /a wynika to także pośrednio z treści protokołu oględzin z dnia 4 lipca 2000 r., łącznie ze stwierdzeniem, że "możliwość obsługi komunikacyjnej działki istnieje tylko od strony drogi krajowej" (...) to nasuwa się szereg dalszych pytań. W szczególności jaki był dotychczasowy sposób wykonywania dojazdu do działki, czy samowola polegała na ułożeniu kręgów betonowych i przysypaniu ich piaskiem do wysokości pobocza oraz czy roboty te wykonane zostały w miejscu dotychczasowego względnie istniejącego zjazdu /jego remoncie, modernizacji/ czy też można mówić o wybudowaniu nowego zjazdu.
Co więcej organy obydwu instancji pominęły milczeniem stwierdzenia zamieszczone w powoływanym już protokole oględzin z dnia 4 lipca 2000 r., które mają następujące brzmienie: "Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera zapis, że na ww. terenie można lokalizować zabudowę jednorodzinną oraz usługi. Projekt zagospodarowania działki zawiera wskazanie miejsca zjazdu".
Jeśli istotnie przytoczone stwierdzenie znajduje się w ostatecznej decyzji Starosty Z. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, co dotychczas pominięto milczeniem w zaskarżonej decyzji, i czego nie zbadano, to trudno byłoby mówić o samowoli budowlanej a co najwyżej o udzieleniu pozwolenia przez niewłaściwy organ /zjazd z drogi krajowej/.
Gdyby jednak w omawianym pozwoleniu brak było sposobu określenia zjazdu to i tak można i należy mówić o rażącym naruszeniu art. 8 Kpa. Skoro bowiem inwestor działa w zaufaniu do organów Państwa i otrzymując pozwolenie na budowę ma prawo zakładać, że podjęte rozstrzygnięcie, które stało się ostateczne, jest zgodne z prawem /jeśli obejmowało wykonanie zjazdu/ lub też, że udzielono pozwolenia budowlanego, w którym założono dostęp do drogi publicznej /w tym przypadku jedynego dostępu do drogi krajowej/ w ramach dotychczas wykonywanego.
Wreszcie jeśli przyjąć /hipotetycznie rzecz ujmując/ odwrotną sytuację a mianowicie, że ostateczne pozwolenie na budowę było wadliwe, i to z winy organu, który je podjął, to rzeczą innego organu państwowego, rozpatrującego nakaz rozbiórki, było wyjaśnienie tej kwestii z wszelkimi tego konsekwencjami /np. zainicjowanie trybu wzruszenia ostatecznej decyzji/ a dopiero następnie podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Odmienne działania stanowią niewątpliwie rażące naruszenie art. 8 Kpa. Nie można bowiem poprzestać na stwierdzeniu, jak to ma miejsce w sprawie, że budowa zjazdu stanowi przedmiot odrębnego postępowania bez wyjaśnienia czy inwestor np. legitymował się tytułem prawnym do wykonania zjazdu /nawet wadliwego lecz korzystającego z przymiotu ostateczności/ jak i innych związanych z tym okoliczności faktycznych i prawnych.
Reasumując dotychczasowe wywody, związane z omówionym powyżej naruszeniem ogólnej zasady postępowania administracyjnego o pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa, można i należy wyprowadzić wniosek, że przepis art. 8 Kpa nakłada na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie.
Już na marginesie powyższych rozważań należy podnieść, że wydaje się oczywistym, rozpatrując teoretycznie wszelkie aspekty sprawy /w oderwaniu się od konkretnych okoliczności sprawy, z uwagi na brak niezbędnych ustaleń/, że nie można wykluczyć możliwości wydania nakazu rozbiórki wykonanego zjazdu /np. w związku z zagrożeniem ruchu drogowego itp./, jednakże wymaga to uzupełnienia postępowania dowodowego oraz jednoznacznego ustalenia po pierwsze czy w ogóle zaistniały przesłanki samowoli budowlanej po wtóre czy można mówić o zawinieniu organu wydającego pozwolenia na budowę, a przede wszystkim konsekwencji wydanego ostatecznego pozwolenia na budowę /wraz ze zjazdem lub bez/, które to pozwolenie zostało już częściowo zrealizowane, jak to wynika z cyt. już protokołu oględzin.
Niezależnie od tego podnieść należy, iż organ I instancji jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego. Z kolei w osnowie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie powołano przepisu prawa materialnego, jednakże z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż w ocenie organu przepis art. 48 ustawy Prawa budowlanego wyłącza możliwość legalizacji samowoli i zobowiązuje do nakazania rozbiórki. Ta swoistego rodzaju niekonsekwencja w powoływaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niezrozumiała. Nie wiadomo przy tym czy a jeśli tak to kiedy orzeczono o wstrzymaniu wykonania robót a także, w kontekście powyżej już zgłoszonych uwag, czy można mówić o samowolnie wzniesionym obiekcie budowlanym /zjazdu/, jego części czy też ułożeniu kręgów betonowych w istniejącym zjeździe. Wszystkie te kwestie wymagają jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia.
W tym stanie rzeczy skoro postępowanie dowodowe wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, sąd na podstawie art. 21 ust. 2 cyt. już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.