Uzasadnienie
Wojciech R. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 1996 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 2 lipca 1996 r. (...) o pozwoleniu na budowę dwóch wielorodzinnych budynków z garażami podziemnymi oraz dwunastu jednorodzinnych domków w zabudowie szeregowej z garażami.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę podkreślając, iż w ocenie tego organu akta sprawy nie dają podstaw do uznania, że decyzja ta była dotknięta wadą skutkującą nieważność z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Przyznając, że pozwolenie na budowę uzyskali właściciele działki przeznaczonej pod zabudowę, którzy nie byli adresatami decyzji z dnia 8 września 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ orzekający stwierdził, iż formułowany w oparciu o tą okoliczność we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest niezasadny, gdyż przepis ten "nie wymaga wprost, aby osobą ubiegającą się o pozwolenie na budowę był ten sam podmiot, który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie wynika to również z art. 33 ust. 2 cyt. ustawy". W ocenie organu na tożsamość podmiotów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę może wskazywać wykładnia celowościowa wymienionych przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie można jednak przyjąć "na tle utrwalonego orzecznictwa", aby kwestionowane pozwolenie na budowę naruszało prawo w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności z mocy przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Organ orzekający zauważył przy tym, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie jest aktem "z zakresu prawa administracyjnego rzeczowego bowiem określa warunki zabudowy i może być wydana stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdemu wnioskodawcy.
W związku z podniesionym we wniosku wszczynającym postępowanie kwestii braku zgody na budowę przedmiotowej inwestycji przy prywatnej drodze dojazdowej /ulicy P./ oraz niezachowania wymaganych odległości od tej prywatnej drogi, organ orzekający stwierdził, iż "kwestia nieuregulowanego stanu prawnego istniejącej ulicy P. nie może mieć wpływu na badaną w trybie nadzoru decyzję, albowiem obejmuje ona zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zespołu obiektów mieszkalnych zlokalizowanych wzdłuż istniejącej ulicy P.". Nie potwierdził się również zarzut naruszenia przepisów dotyczących usytuowania inwestycji.
W skardze na powyższą decyzję podnosi się, iż ustawa - Prawo budowlane oraz ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią spójną regulację procesu inwestycyjnego. Przepisy art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego powinny być stosowane przy uwzględnieniu art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym orzeka się o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.
Taka regulacja w ocenie strony skarżącej jednoznacznie wskazuje na to, iż występujący o pozwolenie na budowę musi legitymować się wydaną na jego rzecz ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W związku ze stwierdzeniem przez organ orzekający, iż nie jest uregulowany stan prawny ulicy P. w skardze podnosi się, iż informacja ta nie jest prawdziwa, bowiem stan prawny tej ulicy jest uregulowany. Ulica ta stanowi współwłasność osób, których nieruchomości są zlokalizowane po zachodniej stronie ulicy. Potwierdzają to akty notarialne i wpisy do księgi wieczystej. Wobec braku zgody współwłaścicieli na korzystanie z ulicy przez inwestorów przedmiotowej inwestycji, nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się ponadto do podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia wymogu zachowania odpowiedniej odległości od sąsiedniej działki.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Nie można podzielić wyrażonego przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym poglądu, iż o tym, że nie wystąpiła w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przesłanka określona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa decyduje wyprowadzenie wyłącznie przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisów ustawy - Prawo budowlane poglądu co do tożsamości podmiotów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przepis art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga od podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączenia do wniosku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z przepisów powyższych bez potrzeby stosowania wykładni celowościowej jednoznacznie wynika, iż podmiot zamierzający przystąpić do realizacji inwestycji, co do której w myśl art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w pierwszym rzędzie powinien wystąpić o wydanie takiej decyzji do właściwego organu gminy a następnie dołączyć tą decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę /art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego/. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi bowiem rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Brak jest przepisu ograniczającego liczbę podmiotów, którym może być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże tylko jeden z podmiotów posiadających decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, posiadający ponadto prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane /art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego/ może otrzymać pozwolenie na budowę. Słusznie zauważa się w skardze, że uzyskanie pozwolenia na budowę przez jeden z podmiotów, na których rzecz wydano decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, iż organ gminy ma obowiązek stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia pozostałych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /czyli promes, które nie zostały wykorzystane/ - art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowemu stosowaniu tego przepisu służy obowiązek przesyłania decyzji o pozwoleniu na budowę niezwłocznie organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określony w art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego. Oczywiście dotyczy to tylko tych decyzji, które nie utraciły jeszcze ważności.
Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz określonego podmiotu na inny podmiot. W przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego przewiduje się jedynie przeniesienie na inny podmiot decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 40 Prawa budowlanego/.
Nie może w związku z powyższym budzić wątpliwości, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Pomimo podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących nie zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla objętej pozwoleniem na budowę inwestycji kwestia ta nie została wyjaśniona w niniejszej sprawie, zaś organ orzekający uznał, iż decydujące w sprawie jest faktyczne istnienie ulicy P. Przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagają zapewnienia dla każdej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Wobec braku określenia w przepisach ustawy - Prawo budowlane terminu "droga publiczna" należy uznać, iż w cyt. przepisie chodzi o drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. Przepisy tej ustawy przewidują, jakie drogi zalicza się do dróg publicznych oraz organy i tryb zaliczania dróg do określonej kategorii. Z akt niniejszej sprawy nie wynika. aby ulica P. w istocie stanowiła drogę publiczną. Nazywa się ją drogą dojazdową, która jak to twierdzi się w skardze jest drogą prywatną. Konieczne było zatem ustalenie w postępowaniu nieważnościowym, czy ulica P. jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów o drogach publicznych czy też prywatną, a jeżeli potwierdziłby się zarzut, że jest to droga prywatna, należało szczegółowo zbadać, czy w dacie udzielenia pozwolenia na budowę właściciele drogi zezwolili na korzystanie z niej jako dojazdu do drogi publicznej. Stwierdzenie, iż ulica P. jako droga prywatna nie została udostępniona inwestorom jako dojazd do drogi publicznej w czasie wydania pozwolenia na budowę oznacza zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Brak wyjaśnienia okoliczności dotyczących stanu prawnego działki wykorzystywanej jako ulica P. wiąże się ściśle z nie wyjaśnieniem zachowania wymogów dotyczących odległości, co zasadnie kwestionuje się w skardze.
Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.
Niezależnie od wskazanych wyżej braków postępowania należy zauważyć, iż orzeczenie na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa nie może brzmieć "odmawiam uchylenia własnej decyzji" jak to podano w zaskarżonej decyzji, lecz powinno uzyskać brzmienie "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Ten brak jako nieistotny, nie miał jednak wpływu na uchylenie zaskarżonej decyzji.