Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r. Wójt Gminy M., po rozpoznaniu wniosku Wincentego W., odmówił wydania zezwolenia na usunięcie /wycięcie/ drzew rosnących na działce nr 27 w miejscowości M. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie art. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ zezwolenie na usunięcie drzew wydaje się właścicielowi nieruchomości, natomiast zgłaszający wniosek nie jest właścicielem nieruchomości, na której rosną drzewa.
W odwołaniu od tej decyzji Wincenty W. podał, że działka, na której rosną drzewa, stanowiła własność jego ojca - Józefa W., który sprzedał ją Jarosławowi W. w 1995 r., zastrzegając sobie prawo wycięcia wszystkich drzew znajdujących się na tej działce w terminie do czerwca 2005 r. /treść par. 8 aktu notarialnego z dnia 22 czerwca 1995 r./. Wnoszący odwołanie upatruje swoje prawo do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody na usunięcie drzew w tym, że jest jedynym spadkobiercą Józefa W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 14 lutego 2001 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w myśl przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. SA/Gd 1966/93 /ONSA 1994 Nr 2 poz. 74/ wyraził pogląd, że zezwolenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy "może być wydane na żądanie tylko tego użytkownika, na którego nieruchomości drzewa lub krzewy znajdują się". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd ten ma również zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro więc, co jest niesporne, Wincenty W. nie włada nieruchomością, na której rosną drzewa, wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W uzasadnieniu decyzji podkreślono ponadto, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew nie jest tożsame z rozstrzygnięciem o prawie do drewna. W tej kwestii, jako o uprawnieniu cywilnoprawnym, nie może rozstrzygać organ administracji publicznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wincenty W. zarzucił nieuwzględnienie jego interesu prawnego jako spadkobiercy sprzedawcy nieruchomości, na której rosną drzewa, oraz naruszenie jego prawa podmiotowego, wynikającego z umowy kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, zawierającej zastrzeżenie prawa do usunięcia drzew na rzecz zbywcy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ nie określa podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że z wnioskiem może wystąpić ten podmiot, który ma interes prawny w uzyskaniu stosownego zezwolenia organu administracji publicznej /wójta, burmistrza lub prezydenta/, a więc mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa.
Z całą pewnością stroną, a więc podmiotem mającym interes prawny w uzyskaniu zezwolenia właściwego organu administracji publicznej na usunięcie drzew, jest właściciel nieruchomości. Przepis art. 48 Kodeksu cywilnego stanowi, iż częścią składową gruntu /będącego nieruchomością gruntową/ są drzewa. Korzystając więc z nieruchomości stanowiącej przedmiot własności, jej właściciel może w granicach oznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, usuwać drzewa z tej nieruchomości z zachowaniem ustawowego obowiązku uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Należy przy tym dodać, że prawo to przysługuje również współwłaścicielom oraz użytkownikowi wieczystemu, a więc osobom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości.
Właściciel nieruchomości, a także osoby wymienione powyżej, mogą ograniczyć swoje prawo do korzystania z nieruchomości na rzecz innej osoby, składając w tej mierze odpowiednie oświadczenie woli jako akt prawa cywilnego. Takie oświadczenie woli może być wyrażone w umowie sporządzonej w formie aktu notarialnego. Udzielenie innej osobie prawa do korzystania z nieruchomości może odnosić się również do usunięcia drzew, po uzyskaniu wymaganego zezwolenia organu administracji publicznej. W takim wypadku interes prawny do zgłoszenia wniosku o usunięcie drzew będzie miał nie tylko właściciel nieruchomości, ale również ten inny podmiot. Wbrew zatem stanowisku organów obydwu instancji uzasadnione jest stwierdzenie, że zgłoszenie wniosku o usunięcie drzew przysługuje nie tylko właścicielowi nieruchomości, współwłaścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości, lecz także osobom, które wykażą się prawem do dysponowania nieruchomością lub prawem do ich usunięcia, jeżeli prawa takie zostały na ich rzecz skutecznie ustanowione, na przykład w formie oświadczenia woli właściciela nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że w formie aktu notarialnego została zawarta umowa kupna-sprzedaży nieruchomości, na której rosną sporne drzewa, zawierająca na rzecz zbywcy nieruchomości zastrzeżenie o prawie wycięcia drzew "na własne potrzeby", po uzyskaniu wymaganego zezwolenia. Znaczenie tego zastrzeżenia jest sporne pomiędzy wnioskującym o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew a obecnym właścicielem nieruchomości, który w oświadczeniu pisemnym złożonym do akt opowiedział się za tym, że prawo do usunięcia drzew określone w akcie notarialnym, na które powołuje się wnioskodawca, służyło zbywcy nieruchomości wyłącznie za jego życia /a więc jako prawo osobiste/ i wygasło z chwilą śmierci uprawnionego, nie może wiec być przedmiotem dziedziczenia.
Od ustalenia charakteru prawa do usunięcia spornych drzew zależy, czy wnioskujący o zezwolenie na ich usunięcie Wincenty W. ma w niniejszej sprawie interes prawny, czy też - z powodu niewykazania się przez wnioskodawcę interesem prawnym - w sprawie powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jest to więc zagadnienie wstępne, które powinno być rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji przez właściwy organ administracji publicznej. Stosownie do art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje /par. 1/. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu /par. 2/. Przepis ten ustanawia podstawowe dyrektywy wykładni oświadczeń woli i znajduje zastosowanie również wobec umów. Stosuje się więc także do wykładni umowy kupna-sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego. Właściwym jednak do dokonania wykładni treści tego aktu notarialnego jest sąd powszechny.
Jeżeli (...) organ administracji publicznej powziął wątpliwość, czy prawo do usunięcia drzew przysługuje również skarżącemu, powinien na mocy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne zawiesić, wskazując skarżącemu drogę wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie jego prawa. Rozstrzygnięcie spornej w sprawie kwestii prawa do korzystania z nieruchomości w celu usunięcia drzew stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powyższego przepisu.
Zagadnienie wstępne mogłoby być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej we własnym zakresie tylko wówczas, gdyby zawieszenie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego /art. 100 par. 2 Kpa/. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano wystąpienia przesłanek określonych w przepisie art. 100 par. 2 Kpa.
Z powyższych względów wydanie zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne. Przyjmując, że tylko właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew, organ orzekający nie mógł odmówić uwzględnienia żądania skarżącego bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, to jest ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do korzystania z nieruchomości w celu usunięcia drzew (...).
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy.