Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P., decyzją z dnia 30 lipca 2001 r. (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nałożył na inwestora P. G. N. i G. S.A. w W. Oddział W. Zakład G. w P., obowiązek wykonania następujących czynności:
- - dokonania przebudowy gazociągu n/c Dn400 zlokalizowanego w ul. P. i Pl. W.-L. w P., polegającej na przełożeniu ww. gazociągu na odległość co najmniej 1,5 m od obrysu budynku K. P., przy czym trasa przełożonego odcinka gazociągu powinna przebiegać w ulicy P. /na odcinku od ul. W. do ul. Sz./ pomiędzy ciepłociągiem 2CP 168, 3/250 a wodociągiem średnicy 150, natomiast od strony Pl. W.-L. /na odcinku od ul. P. do ul. S./ pomiędzy kanałem sanitarnym średnicy 300, a wodociągiem średnicy 150, przy czym termin wykonania czynności określił na 20.08.2001 r.
Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.W toku kontroli stwierdzono zaistnienie gazociągu ułożonego w odległości mniejszej od budynku K. P. niż określone w przepisach prawa. Właścicielem gazociągu jest Oddział W. P. G. N. i G. S.A. w W. Zakład Gazowniczy w P. Ujawniony fakt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, co tym samym wyczerpuje dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Nałożony w decyzji obowiązek doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia 18 października 2001 r. (...) umorzone zostało postępowanie odwoławcze na skutek cofnięcia odwołania przez P. G. N. i G. SA. Oddział W. Z. G. w P. W dniu 29.08.2001 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30.07.2001 r. i w dniu 29 października 2001 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją (...) na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa stwierdził nieważność tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji wkroczył w kompetencje należące do gminnej administracji samorządowej i powiatowej administracji architektoniczno-budowlanej, do właściwości których należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę.
Przebudowa gazociągu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest równoznaczna z pojęciem budowy, a więc wymagałoby od inwestora pozwolenia na budowę, do wydania którego powołany jest Prezydent Miasta P. Odwołanie od tej decyzji wniosło P. G. N. i G. S.A. w W., Oddział W. Z. G. Odwołujący uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane był właściwy do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie zostały więc naruszone przepisy o właściwości. Nie ustalono zaś kiedy i na podstawie jakich tytułów prawnych gazociąg został wybudowany.
Poza dyskusją jest fakt, że stan powstałby po wybudowaniu budynku "K. P." stworzył sytuację zagrożenia ludzi i mienia. To Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał podległemu organowi doprowadzenie sytuacji w sąsiedztwie budynku "K. P." do stanu zgodnego z prawem, nie określając na czym te nakazy miałyby polegać. Cytowany w decyzji przepis art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi jedynie definicję, a nie normę kierowaną do konkretnych adresatów. W kwestionowanej decyzji nakazane czynności trafnie uznano za przebudowę, czyli poprawienie, co najpełniej oddaje sens wykonanych robót. Przyjęta przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnia przepisów określająca naruszenie właściwości organu spowodowałaby zawsze niewłaściwość organów nadzoru budowlanego w przypadku wydania nakazu prac wymienionego w art. 29-31 Prawa budowlanego.
Nakazy tych organów w wielu sprawach muszą zastąpić pozwolenia na budowę i taka sytuacja miała miejsce w kwestionowanej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 grudnia 2001 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane, będący podstawą prawną kwestionowanej decyzji z 3.07.2001 r. ma zastosowanie w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 i nie może być interpretowany rozszerzające. Żaden przepis Prawa budowlanego nie daje podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązek podejmowania działalności inwestycyjnej. Zastępowanie w tym inwestora nie jest zadaniem ani uprawnieniem organu nadzoru budowlanego /wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. - IV SA 1597/97 - nie publ./.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Natomiast organ odwoławczy zgodził się z zarzutami skargi, iż nie nastąpiło naruszenie właściwości organu bowiem żaden organ administracji publicznej nie jest właściwy do wydania nakazu budowy obiektu. Uznając, iż rozstrzygnięcie organu jest tożsame z decyzją I instancyjną, aczkolwiek z innych przyczyn, zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło P. G. N. i G. S.A. w W. Oddział W. Z. G. w P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa a także prawa procesowego art. 6-7, art. 77, art. 107 i art. 138 Kpa.
Zdaniem jednostki skarżącej rozumowanie przedstawione w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z prawem i "zdrowym rozsądkiem". Doprowadza bowiem do konstatacji, że usuwanie nieprawidłowości w procesie budowlanym i powstałych w wyniku działalności budowlanych zagrożeń, które wymagają wykonania określonych robót budowlanych możliwe jest tylko z inicjatywy właściciela lub zarządcy obiektu na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Takie rozumowanie prowadzi do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego nawet przy istnieniu zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi nie mogą wydawać nakazów wykonania robót budowlanych zmierzających do usunięcia zagrożeń w sytuacji gdy do wykonania tych robót wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Przyjęcie takiego stanowiska stoi w sprzeczności z realizacją zadań organów nadzoru budowlanego określonych w prawie budowlanym. W sprawie IV SA 2278/96 Sąd administracyjny nie dopatrzył się nieprawidłowości w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej właścicielowi gazociągu jego przebudowę z uwagi na zagrożenie dla ludzi.
Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania co powoduje uznanie nie tylko błędu uzasadnienia decyzji lecz również niedopełnienia wymogu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.Przede wszystkim należy podnieść, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą winno być stwierdzenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, uznające zaistnienie wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa w powołanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 30 lipca 2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestionowanej decyzji uznał zaistnienie przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa bowiem wydał ją niewłaściwy organ a do nałożenia obowiązku przebudowy gazociągu był uprawniony organ architektoniczne - budowlany.
Orzekający w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji zgodził się z zarzutem odwołania, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości, uznał jednak zaistnienie przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, bowiem żaden organ administracji publicznej nie jest właściwy do wydania nakazu budowy jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Tym samym kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
Poglądów wyrażonych w powyższych decyzjach nie podziela skład w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wynika, iż do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Do nich więc należy również ocena czy wzniesiony obiekt budowlany spełnia wymagania techniczne. Podkreślić przy tym trzeba, iż działalność organów nadzoru budowlanego nie jest ograniczona jedynie do budowanych obiektów, lecz również do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektów budowlanych i ich trwałości.
Bezsporne jest, że budynek "K. P." wzniesiony został na pobudowanym wcześniej gazociągu. Tym samym nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz.U. nr 139 poz. 686/. Ponadto stwierdzona nieprawidłowość usytuowania gazociągu spowodowała niebezpieczeństwo wybuchu, a więc sytuację niebezpieczną dla życia lub zdrowia ludzi.
Usunięcie zaistniałych nieprawidłowości użytkowanego gazociągu, a tym samym sytuacji niebezpiecznej dla życia i zdrowia ludzi należy niewątpliwie do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Należy więc uznać, iż kwestionowana decyzja z 30.07.2001 r. mająca na celu likwidację usytuowanego niezgodnie z warunkami technicznymi odcinka gazociągi stwarzającego niebezpieczeństwo dla ludzi wydana został przez właściwy do tego organ. Nie zaistniała tym samym przesłanka z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa której dopatrzył się organ I instancji w kwestionowanej decyzji.
Nie można również podzielić poglądu zawartego w decyzji organu II instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia 30 lipca 2001 r. wydana została bez podstawy prawnej. Utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż przesłanka z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /wydanie decyzji bez podstawy prawnej/ może mieć miejsce jedynie wówczas gdy decyzja ta zapadła poza sferą regulacji prawnej, w dziedzinie nie podlegającej regulacji prawnej w tym trybie, np. wówczas gdy nie ma przepisu który umocowuje administrację publiczną do działania.
Nie można zaś przyjąć, że w niniejszej sprawie brak było przepisu prawnego uprawniającego do działania organy nadzoru budowlanego. Niewątpliwie stan niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi zaistniał dopiero po zrealizowaniu budynku "K. P.". Brak jest ustaleń, iż wcześniej pobudowany gazociąg nie spełniał wymogów technicznych lub stwarzał możliwość zaistnienia niebezpiecznych sytuacji. Użytkowany więc w ten sposób przez kilka lat gazociąg wykluczał zastosowanie do nowo zaistniałej sytuacji art. 51 ww. Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego miały zaś możliwość zastosowania w tej sprawie przepisów art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego.
Zgodnie z tymi przepisami ujawniony stan użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu usunięcia zaistniałych nieprawidłowości. Przy takiej decyzji organ administracyjny nie bada ani przyczyn, które doprowadziły do tego, iż obiekt lub jego część użytkowany jest w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi ani też osób za to odpowiedzialnych.
Przepis art. 66 Prawa budowlanego dający organom nadzoru budowlanego podstawę do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości użytkowanego na pewnym odcinku, w sposób niebezpieczny - gazociągu, uniemożliwia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznanie, iż kwestionowana decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
Niewłaściwa podstawa prawna zastosowana przez organ orzekający, nie stanowi zaś przesłanki z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Jak wynika z uzasadnień obu decyzji wydanych w "postępowaniu nieważnościowym" to treść nakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego budziła najwięcej zastrzeżeń.
Należy zgodzić się z jednostką skarżącą, iż szereg nakazów wydawanych w trybie art. 51 czy art. 66 Prawa budowlanego dotyczących wykonania określonych robót budowlanych lub usunięcia nieprawidłowości obejmuje prace nie ujęte w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, a więc wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wydane nakazy powodują brak konieczności uzyskania takich pozwoleń.
Prawo budowlane nie określa bliżej przedmiotu i treści decyzji wydawanych w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów w bezpiecznym, prawidłowym, zgodnym z przepisami technicznymi stanie technicznym. Przepisy zawierają tylko ogólną kompetencję organów nadzoru budowlanego do wydawania decyzji odpowiednich do istniejących potrzeb.
Zbyt szczegółowe określenie nakazu w kwestionowanej decyzji, mające na celu niewątpliwie likwidację nieprawidłowo użytkowanego odcinka gazociągu, powodującego niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi, nie może być uznane jako wada tego rodzaju, która powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.