Uzasadnienie
Wojewoda G. decyzją z 11.02.1997 r. po rozpoznaniu wniosku - skargi Jadwigi W.-S. działającej w imieniu grupy osób odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z 16.03.1994 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. K. róg R. w G.-R. na części terenu projektowanego "Osiedla Zielone".
W uzasadnieniu stwierdzono, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - art. 157 par. 2 Kpa. Jadwiga W.-S. jak i pozostałe osoby z grupy mieszkańców ul. R. i N. w świetle ustaleń art. 28 Kpa nie są stronami w sprawie.
Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa i organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Sugestie, iż wybudowany budynek przekracza, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wysokość 5 kondygnacji, nie znajduje potwierdzenia. Antresola w lokalach usługowo-handlowych na parterze a określana jako niski i wysoki parter, obejmuje jedynie część rzutu i nie stanowi odrębnej kondygnacji. Natomiast poddasze w rozumieniu przepisu par. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ nie stanowi kondygnacji.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Jadwiga W.-S. działająca w imieniu własnym oraz upoważnionych osób, zarzucając jej naruszenie prawa.
Zdaniem autorki odwołania powstające budynki zostały zaprojektowane i zatwierdzone niezgodnie z wytycznymi i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami zabudowy, przepisami prawa budowlanego - art. 4 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 27 ust. 1 pkt 2, art. 50-51 oraz warunkami technicznymi z 1980 r. Wybudowany budynek F1-F2 ma 7 kondygnacji i przekracza określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokość 5 kondygnacji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 lutego 1998 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że zarówno odwołująca jak i pozostałe osoby w imieniu których działała Jadwiga W.-S. nie mają przymiotu strony. Osoby te mają jedynie interes faktyczny. Żadna z tych osób nie przedstawiła dowodów uzasadniających ich interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 Kpa.
Z tego względu umorzono postępowanie odwoławcze. Skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły Elżbieta H. i Jadwiga W.-S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące naruszenia interesu prawnego upatrują w zacienieniu swoich posesji od strony południowej, gdzie znajdują się pokoje dzienne oraz w przysłonięciu wartościowego krajobrazu i nieba przez wysoką monotonną ścianę budynku "F1 i F2". Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał zabudowę nie wyższą niż 5 kondygnacji. Natomiast wybudowano obiekt o wysokości 7 kondygnacji.
W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Zdaniem organu skarżące nie mają przymiotu strony, albowiem działka, której dotyczy pozwolenia na budowę nie przylega bezpośrednio do działek skarżących. Zatem zgodnie z utrwaloną wykładnią art. 157 par. 1 i 3 Kpa, odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Właśnie w niniejszej sprawie ta sytuacja wystąpiła. Jeżeli odwołanie wniosła osoba nie mająca interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Stosownie do regulacji art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak rozumiany interes prawny mają właściciele działek sąsiednich.
Interes ten wynika zarówno z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. jak i prawa budowlanego z 1994 r.
Zgodnie z tymi przepisami ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym obejmuje w szczególności: zapewnienie dojazdu /dojścia/ do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz ochroną przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.
Skarżące we wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 16 marca 1994 r. podniosły m.in. zarzut naruszenia ich interesu przez ograniczenie dopływu światła słonecznego do ich budynków, co pogarsza ich warunki zdrowotne i użytkowe. Bezspornie dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest prawnie chroniony. Zgodnie z par. 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ odległość nowo wznoszonego budynku, ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m.
Już tylko z treści tego przepisu wynika, że nie do przyjęcia jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż przymiot strony mają właściciele tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. Dopiero po ustaleniu czy i w jakim stopniu została naruszone przepisy dotyczące nasłonecznienia, można dokonać oceny czy skarżące mają przymiot strony.
Usytuowanie bowiem wysokiego budynku w pobliżu granicy działki może doprowadzić do ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w budynkach zajmowanych przez skarżące, mimo, że ich działki nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora, bo dzieli je ulica. Jednak organy administracji publicznej ani I ani II instancji nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Brak jest w aktach sprawy danych dotyczących choćby odległości przedmiotowego budynku od obiektów mieszkalnych należących do skarżących, co uniemożliwia ocenę naruszenia przytoczonych wyżej przepisów.
Nadto należy podnieść, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 157 par. 3 Kpa. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uzasadniając to brakiem po stronie skarżących przymiotu strony. Jednak mimo to, merytorycznie wypowiedział się o braku wad z art. 156 par. 1 pkt 1-7 Kpa kwestionowanego pozwolenia na budowę.
Jeżeli organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, na podstawie art. 157 par. 3 Kpa to brak jest podstaw do oceny czy wystąpiły w sprawie wady z art. 156 par. 1 Kpa.
Na podstawie art. 157 par. 3 Kpa orzeka się tylko co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Tymczasem organ I instancji powołując się na tę podstawę prawną wskazał na brak przymiotu strony po stronie skarżących a nadto stwierdził, iż nie wystąpiły w sprawie wady, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa czyli ustalił, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. Należy bowiem odróżnić odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji od odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając na uwadze, iż w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy przez co naruszono przepis art. 7, art. 77 par. 1 Kpa. Należy też, że skoro z wniosku skarżących toczyło się postępowanie nieważnościowe, to nie można przyjąć, iż nie mają one uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 157 par. 3 Kpa. Nie wyklucza to ustalenia, że mogą nie mieć przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tegoż pozwolenia.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.