Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 29 stycznia 2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Elżbietę i Andrzeja P. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 10 listopada 1998 r. nakazującej wyżej wymienionym osobom rozbiórkę budynku garażowego trzy stanowiskowego o wymiarach 17,25x12,95 i wysokości 6,3-5,3 m, usytuowanego w północno-zachodniej części działki nr 91/1 w M. przy ulicy O. 17 J, zrealizowanego w stanie surowym zamkniętym - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inwestorzy 29 stycznia 1993 r. otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, przewidzianego na garażowanie samochodu osobowego oraz ciężarowego na wskazanej działce nr 91/1.
W lipcu 1997 r. złożyli natomiast wniosek o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wskazanej działce co do dwu garaży na samochody ciężarowe i oczekiwane rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta M. wydał w dniu 6 listopada 1997 r. 13 sierpnia 1998 r. w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów Referatu Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w M. stwierdzono realizację budowy garażu trzy stanowiskowego, na którą nie wydano pozwolenia na budowę.
Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w 1993 r. dotyczyła garażu o powierzchni zabudowy 34 m i kubaturze 250 m3 w kształcie litery L. Zrealizowany samowolnie budynek ma natomiast powierzchnię zabudowy około 223 m2 i kubaturę 1.230 m i powstał na terenie przeznaczonym na drogę.
Uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 6 listopada 1997 r. oraz złożone w dniu 5 sierpnia 1998 r. wnioski o wydanie pozwolenia na budowę potwierdzają fakt budowy obiektu w okresie późniejszym niż wskazali inwestorzy.
Decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. Burmistrz Miasta M. odmówił wydania pozwolenia na budowę.
W ocenie organu odwoławczego, w świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. winien mieć zastosowanie w sprawie art. 48 powołanego aktu prawnego. Według ustaleń zaskarżonej decyzji budowę rozpoczęto w 1998 r.
Obowiązujące prawo budowlane nie przewiduje pod żadnymi warunkami procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej.
W złożonej skardze Elżbieta i Andrzej P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Według skarżących budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta przed dniem 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego 29 stycznia 1993 r.
Jakkolwiek nastąpiło istotne odstępstwo od tego pozwolenia na budowę, to winno być przeprowadzone postępowanie w kierunku legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, a nie orzeczona rozbiórka.
W ocenie skarżących organ odwoławczy nie przytoczył pełnego brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /obowiązującego po dokonanej nowelizacji tego przepisu/ i stąd wadliwie nie uwzględnił, iż art. 48 powołanego aktu prawnego nie stosuje też się obiektów w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy /l stycznia 1995 r./ zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało przed dniem 1 stycznia 1995 r. skoro pozwolenie na budowę wydane zostało 29 stycznia 1993 r. "a następnie budynek ten wznoszony był etapami - aż do stanu surowego zamkniętego w 1998 r.".
W takiej sytuacji możliwe było co najwyżej rozważenie możliwości zastosowania art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Ponadto zdaniem skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa.
Błędne było zwłaszcza wyprowadzenie wniosku o rozpoczęciu budowy w 1998 r. na podstawie wystąpienia w 1997 r. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, i w 1998 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Celem złożenia tych wniosków było uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt zmienionego w stosunku do objętego decyzją z dnia 29 stycznia 1993 r.
Wynika to z treści pisma złożonego w Urzędzie Miasta M. 19 marca 1998 r. jak i z treści odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia 31 grudnia 1998 r.
Rozstrzygające w sprawie organy nie dysponowały żadnymi dowodami podważającymi ich twierdzenie o rozpoczęciu budowy przed dniem 1 stycznia 1995 r. Data rozpoczęcia budowy ma zaś decydujące znaczenie w sprawie.
Ponadto dokładnego wyjaśnienia wymaga, czy przedmiotowy budynek zrealizowany został istotnie na terenie przeznaczonym pod drogę.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację podkreślając, iż zrealizowany samowolnie obiekt ma całkowicie inne gabaryty i umiejscowiony został w innej części działki niż to ujęto w pozwoleniu na budowę z 1993 r.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. chodzi o wszczęcie postępowania administracyjnego tylko w ramach nadzoru budowlanego. Takie zaś postępowanie wszczęte zostało dopiero w 1998 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem rozstrzygające organy administracji publicznej w sposób legalny orzekły o zastosowaniu w sprawie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ - nazywanego dalej Prawem budowlanym z 1994 r., a postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją nie zostało dotknięte uchybieniami, które powodowałyby konieczność wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowy obiekt różni się zasadniczo /gdy chodzi o gabaryty, kubaturę, kształt i usytuowanie/ od budynku wskazanego w pozwoleniu na budowę, udzielonym skarżącym decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia 29 stycznia 1993 r.
Podstawowe parametry obiektu budowlanego stanowiąc jego tożsamości.
Wobec zasadniczej różnicy podstawowych parametrowej jaka zaistniała w konkretnym przypadku należy przyjąć, iż skarżący przedmiotowy obiekt zrealizowali w istocie bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie tylko jedynie z odstępstwami od wymienionego wyżej pozwolenia na budowę z dnia 29 stycznia 1993 r.
Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby w praktyce niemożliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. jeżeli inwestor powołałby się tylko na jakiekolwiek udzielone mu wcześniej pozwolenie na budowę.
Prowadziłoby to też do niepożądanej z uwagi na potrzebę poszanowania porządku prawnego akceptacji dla działań inwestorów dążących do obejścia prawa i zlekceważenia wymaganej przez prawo uprzedniej reglamentacji zamierzeń inwestycyjnych ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Na marginesie zauważyć należy, iż skarżący dopiero 5 sierpnia 1998 r. wystąpili o uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach podobnych do ujawnionych w protokole oględzin z dnia 13 sierpnia 1998 r. /objętego następnie nakazem rozbiórki orzeczonym w sprawie/ i pozwolenia na budowę w takim zakresie nie uzyskali. Także w tym kontekście za nieporozumienie uznać wypada utrzymywanie przez skarżących, iż realizowali oni budowę na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 stycznia 1993 r. Argumentem za takim stanowiskiem nie może być zaś samo powoływanie się przez skarżących na składane przez nich oświadczenia.
W ocenie Sądu bezpodstawne są zarzuty skargi wskazujące na to, iż art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wykluczał zastosowanie w sprawie art. 48 tego aktu prawnego, a nakazywał rozważanie zaistniałej samowoli w granicach uregulowań ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tego aktu prawnego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /l styczeń 1995 r./ lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z wynikających z zacytowanego przepisu dwu przypadków wyłączenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Po pierwsze bowiem granice stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wyznacza art. 103 par. 2 tego aktu prawnego /podobnie jak i w art. 49 omawianej ustawy/ data zakończenia budowy.
Za zakończenie budowy rozumieć zaś należy doprowadzenie budowy do stanu umożliwiającego przystąpienie do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, przy czym nie jest przeszkodą brak wykonania jeszcze robót wykończeniowych, wyposażeniowych czy o podobnym charakterze, które nie podlegają już reglamentacji ze strony organów dokumentacji architektoniczno-budowlanej /por. L. Bar, E. Radziszewski Kodeks budowlany Komentarz W-wa 1999 str. 203-204, wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95, wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. IV SA 1632/96 - nie publ. i inne/.
W rozpatrywanej sprawie, ujawnione nawet przez samych skarżących okoliczności, nie dają podstaw do twierdzenia, iż budowa została zakończona v przed dniem 1 stycznia 1995 r. W złożonej skardze podniesiono np., iż budynek wznoszony był etapami "aż do stanu surowego zamkniętego w 1998 r.". Na taki stan wskazuje też protokół oględzin przeprowadzonych z udziałem inwestorów 13 sierpnia 1998, do którego odwołały się rozstrzygające w sprawie organy.
Po drugie strona skarżąca przyjmuje błędną interpretację terminu "wszczęcia postępowania administracyjnego" występującego w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Odnosi się on do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie popełnionej samowoli budowlanej, a nie jakiegokolwiek innego postępowania /por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. IV SA 1364/97 - nie publ./. Bez znaczenia jest zatem podniesienie przez skarżących, iż w 1993 r. uzyskali pozwolenie na budowę /pomijając już, iż dotyczyło ono innego co do tożsamości obiektu, niż zrealizowany samowolnie przez inwestorów/.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zauważył, iż postępowanie w ramach nadzoru budowlanego wszczęto z urzędu dopiero w 1998 r. i eliminuje to odwoływanie się także do drugiego z przewidzianych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przypadków wykluczenia stosowania art. 48 tej ustawy.
W świetle przedstawionej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie można przyjąć aby uregulowanie zawarte w tym przepisie chroniło skarżących przed zastosowaniem w sprawie art. 48 omawianego aktu prawnego, nawet jeżeli przyjąć, iż realizacja inwestycji rozpoczęła się, jak utrzymują skarżący jeszcze przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sama data rozpoczęcia budowy nie ma wbrew sugestii decydującego znaczenia w podniesionym wyżej aspekcie.
Rozpoczęcie budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. wykluczałoby oczywiście potrzebę odwoływania się w ogóle w sprawie do przepisu przejściowego jakim jest art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. /por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r. OSA 2/01 - ONSA 2001 Nr 4 poz. 143/.
Wprawdzie zaskarżona decyzja po przytoczeniu /i to w sposób niepełny/ treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na fakt rozpoczęcia budowy w 1998 r. bez jednoczesnego przedstawienia wprost analizy materiału dowodowego wskazującej na podstawy do przyjęcia faktycznego ustalenia, ale uchybienia te nie mają wpływu na wynik sprawy, który ostatecznie należy zakwalifikować jako odpowiadający materialnoprawnej podstawie orzeczonego nakazu rozbiórki.
Nawet bowiem uwzględniając okoliczności podniesione przez skarżących co do innej daty rozpoczęcia budowy /przed dniem 1 stycznia 1995 r./ właściwa wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., wskazywałaby na konieczność wzięcia pod uwagę art. 48 tego aktu prawnego, a nie przepisów dotychczasowych.
W ocenie Sądu zgodzić się należy, iż stan faktyczny ujawniony w niniejszej sprawie odpowiadał treści art. 48 omawianej ustawy.
Jedynym warunkiem orzeczenia nakazu rozbiórki na gruncie powołanego przepisu jest samo wybudowanie obiektu budowlanego /lub jego części/, bez wymaganego pozwolenia na budowę /bezprzedmiotowa jest tu zatem rozważanie np. przeznaczenia terenu inwestycji/ i skarżący tak określoną hipotezę normy prawnej wypełnili.
W zaistniałej sytuacji nie tylko prawem, ale i obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zastosowanie sankcji rozbiórki skoro decyzja wydawana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter związany tzn. rozstrzygający organ nie dysponuje żadnym "luzem decyzyjnym" /por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r. IV SA 2204/96 - nie publ./.
Warto też podkreślić, iż niewątpliwy rygoryzm omawianego przepisu jest założony przez ustawodawcę, a przepis ten nie został zakwestionowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /por. np. wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 - OTK-A 2002 nr 2 poz. 15, wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. P 2/98 - OTK 1999 nr 1 poz. 2/.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.