- Sprawa
- sprawy ze skargi Bożeny S. na decyzję Wojewody M. z dnia 31 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzje; (...).
Teza
Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę, są bezwzględnie związane ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu kiedy pozostaje ona w obrocie prawnym.
Norma art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ upoważniająca do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nie może być interpretowana w ten sposób iż umożliwia organom zatwierdzającym projekt budowlany i zezwalającym na budowę powtórną ocenę zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ta sprawa, skoro została przesądzona w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organy architektoniczno-budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 1999 r. Wójt Gminy L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Bożenie S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w N. I. przy ul. K. 42 /dz.nr ew. 38/23/. W uzasadnieniu organ powołał się na zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi N. I. w gminie L., zatwierdzone uchwałą (...) Rady Gminy L. z dnia 27 sierpnia 1999 r., wedle których przedmiotowa działka znalazła się na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne intensywne /symbol w planie MNi/. Decyzja ta została wydana - podnosi dalej organ - w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 maja 1999 r.
Od powyższej decyzji odwołała się Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "NCh". Wnosząc o uchylenie decyzji, skarżąca Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa, twierdząc że wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy L., według którego działka inwestorki położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń. Niezależnie od tego SBM - "NCh" podniosła, że nie została powiadomiona o wydaniu ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Od zakwestionowanej przez SBM decyzję odwołał się także Mirosław W. Występując - jak stwierdza - w imieniu współwłaścicieli działki sąsiedniej podnosi, że jako osoby zainteresowane zmianami w planie zagospodarowania przestrzennego miasta nie byli oni powiadamiani o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2001 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 maja 1999 r. W decyzji o pozwoleniu na budowę powołano się bowiem na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy L., zgodnie z którym omawiana nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną, wypoczynkową. Natomiast uzasadnieniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są zatwierdzone uchwałą (...) Rady Gminy L. z dnia 27.08.1999 r., zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi N. I., polegające na tym, że na omawianym terenie przewiduje się budownictwo jednorodzinne, intensywne.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody M. wniosła Bożena S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Bożena S. zarzuciła bezpodstawne uchylenie przyznanego jej pozwolenia na budowę jako, że zdaniem skarżącej "decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca na budowę jest logiczną konsekwencją decyzji o warunkach zabudowy". Nadto podniosła, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił "czy pan W. był i jest nadal moim sąsiadem". Zarzuciła też, że nie jest powiadamiana o działaniach inwestycyjnych SBM "NCh".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą z mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę, a "nie zachowanie powyższych przepisów kwalifikuje zaskarżoną decyzję do jej uchylenia, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 138 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - tak jak to się stało w niniejszej sprawie - ale może to zrobić wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co z kolei - w ocenie Sądu - nie było potrzebne w rozpoznawanej sprawie. W istocie chodziło bowiem o interpretację obowiązującego prawa, a mianowicie interpretację normy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ w kontekście art. 16 par. 1 Kpa w związku z art. 40 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.
Stosownie do regulacji art. 16 par. 1 Kpa statuującego zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzje takie obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione na podstawie i w sposób prawem przewidziany. Jeżeli tak to wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, korzystająca z przymiotu ostateczności, wiązała organ wydający pozwolenie na budowę.
Co prawda przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które odnoszą się do kompetencji organu gminy mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne co do oceny zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 2 i art. 43/ w zestawieniu z treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego i wykładnia gramatyczna tego przepisu niejednokrotnie leżała u podstaw rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego o powtórnej kontroli zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z planem miejscowym na etapie pozwolenia na budowę, to praktyka ta nie może zyskać aprobaty. Oznaczałaby bowiem przejęcie kompetencji gminy do decydowania o zgodności zamierzonej inwestycji z planem i, co równie ważne, orzekanie w sprawie już rozstrzygniętej. Praktyki takiej nie mogą usprawiedliwiać nawet ewidentne, rażące i nie budzące wątpliwości wady decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takich przypadkach organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę może i powinien zainicjować nadzwyczajny tryb wzruszenia wadliwej decyzji.
Do czasu kiedy decyzja taka nie zostanie wzruszona, jest nią związany. W ramach uprawnień wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego można w istocie ustalać, czy pozostająca w obrocie decyzja została wydana na podstawie w dalszym ciągu obowiązującego planu. Gdyby bowiem doszło do zmiany planu w okresie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja taka wygasa z mocy art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagając jednak, w myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, wydania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta stosownej decyzji deklaratoryjnej. Rafio legis cytowanego przepisu prawa budowlanego należy zatem upatrywać w tym, iż organ właściwy w sprawach pozwolenia na budowę na podstawie tego przepisu bada ważność decyzji w kontekście oceny aktualności planu, po to, aby w razie jego zmiany zawiesić postępowanie o pozwolenie na budowę, w oczekiwaniu na wspomnianą decyzję deklaratoryjną wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Reasumując: organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę, są bezwzględnie związane ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu kiedy pozostaje ona w obrocie prawnym. Norma art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane z 1994 r. upoważniająca do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, nie może być interpretowana w ten sposób iż umożliwia organom zatwierdzającym projekt budowlany i zezwalającym na budowę powtórną ocenę zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta sprawa, skoro została przesądzona w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wiąże organy architektoniczno-budowlane.
Uwzględniając zatem, iż w niniejszej sprawie Wojewoda W. orzekał z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa oraz art. 16 par. 2 Kpa w związku z ww. przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd orzekł jak w sentencji, z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.