Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 10 lipca 2001 r., IV SA 910/99

Sprawa

sprawy ze skargi Janiny A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 1999 r. (...) oraz na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych - uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).

Teza

O ile taras stanowi część obiektu budowlanego, to samo wykonanie obudowy tego tarasu, nie jest ani obiektem ani jego częścią /art. 3 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 22 kwietnia 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Janiny A. decyzję Wojewody S. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. wydaną na i podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nakładającą na Janinę A. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielając stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji podał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego /cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r./ właściwy w sprawie niniejszej organ /Burmistrz Miasta Zakopane/ po stwierdzeniu samowolnego wykonania przez Janinę A. robót /zabudowy drewnianej istniejącego tarasu/ obowiązany był nakazać ich rozbiórkę. Zastosowanie zaś w sprawie tej trybu postępowania określonego w art. 51 Prawa budowlanego i wydanie na podstawie tego przepisu decyzji przewidzianej w ust. 1 pkt 2 ocenić należy jako wydanie decyzji "w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną", a w konsekwencji - wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie w tej samej dacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie uchylające postanowienie Wojewody N. z dnia 31 grudnia 1998 r. stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 20 maja 1997 r. wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych na tarasie budynku - i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że stwierdzenie nieważności nie istniejącego w obrocie prawnym aktu, który - poprzez upływ czasu utracił swoją ważność. Postępowanie nadzorcze w odniesieniu do tego postanowienia było bezprzedmiotowe i "dalsze jego prowadzenie stanowiłoby o jego wadliwości mającej istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę na powyższe orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego /decyzję i postanowienie z dnia 22 kwietnia 1999 r./; wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Janina A., która zarzuca, że orzeczenia te wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego /art. 7, art. 77, art. 80 i art. 89 Kpa/ mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie została bowiem wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zaskarżona decyzja i postanowienie podlegają uchyleniu z przyczyn, których wprawdzie nie powołano w skądże, ale które Sąd dokonujący oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów - obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wszelkie roboty budowlane poza wyszczególnionymi w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do robót bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wiać oczywiste naruszenie wyżej wskazanego przepisu i powoduje dla inwestora określone w przepisach Prawa budowlanego skutki. Skutki te określone zostały w art. 48 Prawa budowlanego oraz w art. 50 i art. 51 tego prawa. Przepisy art. 48 oraz art. 50 i 51 odnoszą się do samowoli budowlanych, przy czym art. 48 stanowi, że nakaz rozbiórki wydawany jest w przypadku samowolnego wykonania /wykonywania/ obiektu budowlanego lub jego części, przepis zaś art. 50 i art. 51 odnosi się do przypadków innych, niż określone w art. 48 Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wskazuje, że tryb postępowania określony w tym przepisie odnosi się do prowadzenia robót budowlanych. Taka redakcja obydwu przepisów wskakuje, że art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do robót budowlanych nie mających ukształtowanych cech obiektu budowlanego lub jego części. Wbrew więc stanowisku wyrażonemu przez organy nadzorcze obu instancji - nie w każdym przypadku samowolnego rozpoczęcia robót ma zastosowanie przepis art. 48 przewidujący obowiązek orzeczenia rozbiórki.

W sprawie niniejszej niesporne jest, że roboty budowlane wykonywane przez Janinę A. bez pozwolenia na budowę polegały na obudowie /"odeskowaniu"/ istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym wzniesionym w latach poprzednich. O ile taras stanowi niewątpliwie część obiektu budowlanego, to samo wykonanie obudowy tego tarasu tj. robót, których dotyczą omawiane decyzje, nie jest ani obiektem ani jego częścią /por. art. 3 pkt 1 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane/. Z tych względów Burmistrz Miasta Z. trafnie uznał, że samowola budowlana popełniona przez skarżącą jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 pow. ustawy, a tym samym - prawidłowo i zgodnie z przytoczonymi przepisami Prawa budowlanego zastosował tryb postępowania określony w art. 50 i art. 51, wydając w dniu 20 maja 1997 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych na tarasie budynku, a następnie przed upływem 2 miesięcy od daty doręczenia tego postanowienia - w dniu 19 czerwca 1997 r. - decyzje przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że decyzja Burmistrza Miasta Z. wydana została z rażącym naruszeniem prawa /art. 48/ jest bezzasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 1999 r. wynika, że organ ten również nie dopatrzył się, aby decyzja wydana na podstawie art. 51 dotknięta była wadą nieważności wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ motywując utrzymanie w mocy decyzji Wojewody stwierdza bowiem, że decyzja Burmistrza z dnia 19 czerwca 1997 r. "wydana została z naruszeniem prawa" i że "została podjęta w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną". Organ ten przeoczył jednak, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa następuje nie w sytuacji naruszenia prawa, lecz tylko wówczas, gdy naruszenie to ma charakter: rażący. W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu nie tylko nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, wymagane przepisem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza lecz także nie było podstaw do oceny, że decyzja ta narusza prawo w stopniu niekwalifikowanym a więc że miało miejsce zwykłe naruszenie prawa.

Z tych względów zarówno decyzja organu nadzoru I instancji jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegają uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 Kpa jako wydane z istotnym naruszeniem art. 16 par. 1 Kpa i 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wadliwe jest także postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru uchylające postanowienie Wojewody N. z dnia 13 grudnia 1998 r. stwierdzające nieważność postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia 20 maja 1997 r. o wstrzymaniu robót i umarzające postępowanie w sprawie.

Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru wyrażonemu w motywach tego postanowienia - postanowienie Burmistrza nie utraciło ważności przez upływ, czasu. Postanowienie to zostało skonsumowane poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 - przed upływem ważności tego postanowienia.

Postanowienie zaś Wojewody N. stwierdzające nieważność postanowienia Burmistrza - z tych samych przyczyn jakie podano wyżej w odniesieniu do decyzji stwierdzającej nie - ważność decyzji Burmistrza z dnia 19 czerwca 1997 r. podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 126 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.