Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 16 lipca 2002 r., IV SA 918/01

Sprawa

sprawy ze skargi Franciszka B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 10 lutego 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie naprawienia szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia 14 września 2000 r.

Teza

Zestawienie treści art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ prowadzi do wniosku, że w przypadku nakładania obowiązków przewidzianych po wydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, o jakich mowa w pierwszym z wymienionych przepisów tylko co do nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i o wypłaceniu odszkodowania wszczęcie postępowania i wydanie decyzji mogło nastąpić z urzędu bądź na wniosek poszkodowanego, a contrario przyjąć należy, że w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 26 ustawy wszczęcie postępowania wymagało złożenia wniosku przez poszkodowanego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2001 r. w powołaniu na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 156 par. 1 Kpa oraz art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku Franciszka B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 14 września 2000 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 19 października 1993 r. zobowiązującej Alfreda M. do naprawienia szkody wyrządzonej skarżącemu przez piętrzenie wody za pomocą jazu na cieku G. w następujący sposób: "1. podwyższyć teren przyległy do rzeki, który jest częścią działki Nr 118 określonej jako pastwisko o powierzchni 0,2 ha do rzędnej 16 m npm, poprzez nawiezienie gruntu i pokrycie warstwą gleby urodzajnej o grubości min. 30 cm. Teren należy wyrównać i przygotować pod uprawy rolne.

2. Prace ustalone w pkt 1 należy wykonać w terminie do dnia 15 marca 1994 r." - utrzymał w mocy wymienioną decyzję.

W skardze na tę decyzję Franciszek B. kwestionuje ocenę organu administracji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 19 października 1993 r. podnosząc, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Skarga podnosi, że wskazane w tej decyzji przepisy art. 11 ust. 1, art. 18, art. 22 i art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne nie mogły stanowić podstawy dla wydania tej decyzji. Skarga zarzuca nadto, że wymieniona decyzja narusza art. 21 Konstytucji oraz art. 21-22, art. 24-25, art. 26 pkt 4 i art. 27 wymienionej ustawy - Prawo wodne, a nadto art. 47 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ocenie skargi brak powołania właściwej podstawy prawnej w kontrolowanej decyzji organ administracji bezpodstawnie ocenił jako uchybienie nie mające cech rażącego naruszenia prawa i nie powinien usprawiedliwiać organu, który wydał decyzję tym, że prawidłowo powołał art. 26 pkt 4 ustawy - Prawo wodne.

Skarżący podnosi, że błędnie w decyzji Wojewody S. z dnia 19 października 1993 r. przyjęto, że działka nr 118 należąca do skarżącego stanowiła pastwisko, bowiem skarżący na działce tej miał plantacje porzeczek. Skarga podnosi, że objęty tą decyzją nakaz wykonania nawiezienia ziemi doprowadził do degradacji tej działki. Skarżący kwestionuje przyjęte przez organ administracji ustalenie, że wyrażał zgodę na wykonanie robot objętych tą decyzją podnosząc, że takie naprawienie szkody jak zostało przewidziane w tej decyzji odbyło się bez jego zgody. Skarżący zaprzecza, aby proponowano mu ustnie jakiekolwiek odszkodowanie pieniężne. Skarga zarzuca, że sprawa została rozstrzygnięta bez rozpatrzenia wszystkich argumentów podniesionych w toku postępowania przez skarżącego i bez rozważenia skutków jakie powoduje względem nieruchomości skarżącego piętrzenie wody na cieku G. Skarga zawiera wniosek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Zainteresowany nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi są w przeważającej mierze uzasadnione. Zgodzić należy się wprawdzie ze stanowiskiem prezentowanym w motywach zaskarżonej decyzji, że samo powołanie przez organ administracji niewłaściwych przepisów przy równoczesnym niewadliwym przytoczeniu podstawy prawnej, która mogła mieć w sprawie zastosowanie nie może stanowić dostatecznej przesłanki do przypisania takiej decyzji cech rażącego naruszenia prawa, jednak w rozpoznanej sprawie dla oceny legalności badanej decyzji kluczowym zagadnieniem było ustalenie i ocena czy nałożony tą decyzją obowiązek mieścił się w przytoczonej podstawie prawnej tj. w art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem organ administracji mógł nałożyć na uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego zakład obowiązek naprawienia szkody, która powstała w związku z korzystaniem z tego pozwolenia wodnoprawnego, wskazując jakie działania winien w tym celu wykonać. Pod pojęciem naprawienia szkody o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć przywrócenie stanu jaki istniał przed wyrządzeniem szkody wywołanej wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. W rozpoznanej sprawie organ administracji stojąc na stanowisku, że kontrolowana decyzja została wydana w zgodzie z podstawą prawną wynikającą z omawianego przepisu nie podjął w ogóle próby oceny czy objęty tą decyzją nakaz obejmował wykonanie takich czynności, które doprowadziłyby do restytucji stanu istniejącego sprzed wyrządzenia szkody i czy nakaz objęty tą decyzją mógł być uznany jako naprawienie szkody w rozumieniu tego przepisu.

Osobnego rozważenia wymaga kwestia wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 26 pkt 4 cytowanej ustawy z urzędu. Omawiany przepis zawierał generalną zasadę dopuszczalności nałożenia na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego obowiązków określonych w art. 21-22, art. 24-25 ustawy również po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego, przy czym wśród obowiązków wyspecyfikowanych w tym przepisie w pkt 1-4 tylko nałożenie obowiązku naprawienia szkody nie mieści się w tych przepisach. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w świetle regulacji cytowanej ustawy następowało na wniosek, jednak w decyzji organ administracji z urzędu mógł w takim pozwoleniu nałożyć obowiązki przewidziane w art. 21-22, art. 24-25 tej ustawy niezależnie od wniosku strony. Zestawienie treści art. 26 i art. 27 przywołanej ustawy - Prawo wodne prowadzi do wniosku, że w przypadku nakładania obowiązków przewidzianych po wydaniu decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym o jakich mowa w pierwszym z wymienionych przepisów tylko co do nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i o wypłaceniu odszkodowania wszczęcie postępowania i wydanie decyzji mogło nastąpić z urzędu bądź na wniosek poszkodowanego, a contrario przyjąć należy, że w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 26 ustawy wszczęcie postępowania wymagało złożenia wniosku przez poszkodowanego.

W rozpoznanej sprawie organ administracji błędnie powołał się na treść art. 27 ustawy jako podstawy do działania przez organ administracji z urzędu pomijając, że przepis ten dotyczy tylko postępowań w sprawie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i odszkodowań i taką jego treść przytacza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji /str. 2/. W rozpoznanej sprawie rozważania wymagała kwestia czy wniosek jaki złożył skarżący, na podstawie którego wszczęto postępowanie i wydano kwestionowaną decyzję precyzował w swej treści żądanie naprawienia szkody w formie restytucji stanu poprzedniego. Brak ustaleń i oceny sprawy w omówionym zakresie oznacza, że rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 19 października 1993 r. nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, a naruszenie tych przepisów pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i dlatego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21 Konstytucji, bowiem ani zaskarżona decyzja ani decyzja kontrolowana nie rozstrzygały o prawach skarżącego do gruntu. Nie jest również uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 47 Prawa budowlanego, bowiem decyzja nie rozstrzygała o robotach budowlanych. Przedmiotem postępowania objętego zaskarżoną decyzją była wyłącznie ocena legalności decyzji Wojewody S. z dnia 19 października 1993 r. przewidująca nałożenie na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego określonych w tej decyzji obowiązków, stąd w tym postępowaniu nie podlegała ocenie prawidłowość udzielonego pozwolenia wodnoprawnego i wobec tego nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21-22, art. 24-25 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.