Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja, z dnia 30 kwietnia 1999 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Eugeniusza S. decyzję Wojewody S. o udzieleniu Eugeniuszowi S. kary upomnienia "z tytułu odpowiedzialności zawodowej" na podstawie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny opisany w motywach decyzji organu I instancji podając, że Eugeniusz S. sprawował funkcję kierownika budowy budynku przy ul. D. 23 w S., który to budynek został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem /zabudowano projektowaną pergolę na poziomie poddasza budynku, szczyt budynku zamknięto oknami i drzwiami balkonowymi, przez co uzyskano dodatkową powierzchnię mieszkalną wielkości 40 m2/. Ta okoliczność, w ocenie organu odwoławczego przesądza o uznaniu że Eugeniusz S. niedbale wywiązywał się z obowiązków kierownika budowy a zatem wystąpiła przesłanka odpowiedzialności zawodowej wymieniona w art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu przedawnienia wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wszczęte zostało 18 sierpnia 1998 r., zaś datą powzięcia przez organ wiadomości o popełnieniu czynu jest dzień 5 czerwca 1998 r. tj. data przeprowadzenia oględzin budynku przy ul. D. 23 w S. Pomiędzy tymi datami nie upłynął więc zastrzeżony art. 100 Prawa budowlanego okres 6 miesięcy, do dnia zaś wydania decyzji w sprawie niniejszej "budowa nie została zakończona, nie wydano pozwolenia na użytkowanie budynku".
W skardze na tę decyzje wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eugeniusz S. podtrzymuje zarzut, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zarzuca nadto, że decyzję wydano z naruszeniem art. 98 Prawa budowlanego, bez wnikliwego rozpoznania sprawy, w oparciu o nieprawidłowe przepisy. W uzupełnieniu skargi podniesiono, że:
- Zatwierdzony projekt /autorstwa skarżącego/ budynku mieszkalnego, będący załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę z dnia 10 maja 1988 r. przewidywał konstrukcję dachową na całym obrysie budynku, natomiast pokrycie dachówką połaci dachowych - na ca 2/3 konstrukcji. Odstępstwo od projektu polegało na pokryciu całej konstrukcji dachu dachówką. Roboty te wykonane zostały samowolnie przez inwestora, bez uzgodnienia ze skarżącym, w okresie, kiedy skarżący przebywał na stałe w Niemczech. Na czas nieobecności skarżącego inwestor nie powołał innego kierownika budowy. Fakt odstępstwa od projektu został stwierdzony podczas kontroli w 1998 r., jednakże ujawnienie tego faktu nie spowodowało wydania decyzji rozbiórkowej obiektu ani decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z projektem. Pod względem technicznym bowiem wykonane roboty /zabudowa pergoli/ nie budziły zastrzeżeń. Inwestor zobowiązany został jedynie do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej i oceny technicznej konstrukcji, po czym wydano pozwolenie na wznowienie robót.
- Rozprawa poprzedzająca wydanie decyzji o ukaraniu skarżącego przeprowadzona została bez udziału inwestora i przedstawiciela NOT lub SARP.
- Nie oceniono wyjaśnień, złożonych przez skarżącego.
- Nie przeprowadzono pełnego i rzetelnego postępowania dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, mającym wpływ na wynik sprawy.
Organ I instancji wydał decyzję o ukaraniu w powołaniu na art. 95 ust. 1 ustawy prawo budowlane /op. cit/. Przepis ten stanowi, że odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą.
Przede wszystkim co najmniej wątpliwe jest, czy organy administracji są właściwe dla dokonywania kwalifikacji czynu jako występku czy wykroczenia, skoro taka kwalifikacja powinna być dokonywana przez sądy powszechne i kolegia ds. wykroczeń orzekające w tych sprawach. Rozgraniczenie wprowadzone w pkt 1 i 2 art. 95 prawa budowlanego wskazuje raczej na to, iż celem wprowadzenia w pkt 1 ust. 5 odrębnej od art. 95 pkt 2 przesłanki - było objęcie odpowiedzialnością zawodową osób, w stosunku do których toczyło się postępowanie przed sądem powszechnym lub kolegium ds. wykroczeń, lecz w postępowaniu tym osoby te nie zostały ukarane mimo stwierdzenia, że czyn taki popełniły /np. umorzenie postępowania z powodu znikomego niebezpieczeństwa społecznego/.
Pomijając już jednak nawet te kwestia należy zwrócić uwagę, że w przepisach karnych objętych rozdziałem 9 wymienione zostały występki i wykroczenia. Jedynie przepis art. 93 pkt 6 mógłby odnosić się do omawianej sprawy, bowiem dotyczy wykonywania robót z odstępstwem od projektu. Przepis ten jednak zastrzega, że musi to być odstępstwo o charakterze istotnym. Taki charakter mógłby być przypisany odstępstwu od zatwierdzonego projektu budynku w sytuacji, gdyby w wyniku tego odstępstwa zaistniał stan niezgodności obiektu z prawem budowlanym, wymagający interwencji organu nadzoru budowlanego np. w trybie art. 51 w celu usunięcia tego stanu. Tymczasem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zaistniała. Organ nadzoru w decyzji z dnia 11 stycznia 1999 r. podzielił stanowisko wyrażone w orzeczeniu technicznym, że wprowadzone zmiany zostały wykonane poprawnie, zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej i obiekt może być bezpiecznie użytkowany. W tych okolicznościach odstępstwo od projektu nie mogłoby być uznane za istotne a tym samym - dopuszczenie do takiego odstępstwa nie mogłoby być zakwalifikowane jako wykroczenie, wskazane w art. 93 pkt 6 prawa budowlanego.
Organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji musiał również dojść do takiego wniosku, skoro utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podał, że decyzja ta jest prawidłowa, bowiem w sprawie - "wystąpiła przesłanka odpowiedzialności zawodowej wymieniona w art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego". Organ odwoławczy więc powołał inną przesłankę aniżeli oceniana przez organ I instancji. W myśl art. 95 pkt 4 odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki.
Przyjmując tę podstawę ukarania organ odwoławczy wskazał jedynie, że budowa prowadzona była z odstępstwem od projektu, a "wprowadzone zmiany zwiększyły powierzchnię mieszkalną oraz wpłynęły na zmianę elewacji". Organ ten natomiast nie poparł żadnym argumentem uznania, iż odstępstwo od projektu zaistniało wskutek niedbałego wykonywania obowiązków przez kierownika budowy. Co więcej - organ przeoczył, że zarówno w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 17 listopada 1998 r., jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, że w czasie, kiedy inwestor dokonał zabudowy pergoli - skarżący przebywał poza granicami Kraju, na pobyt stały, a inwestor na ten czas nie ustanowił innego kierownika budowy. W tej kwestii organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń, ani nie odniosły się do sprawy pociągania kierownika budowy do odpowiedzialności za zdarzenie zaistniałe bez jego udziału, w czasie, kiedy faktycznie nie pełnił on funkcji kierownika budowy domu przy ul. D. 23 w S. Nadto - organy obu instancji nie poczyniły ustaleń niezbędnych dla oceny czy nie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.
W myśl art. 10 Prawa budowlanego "nie można wszcząć postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie po upływie 6 miesięcy od dnia powzięcia przez organ nadzoru budowlanego wiadomości o popełnieniu czynu, powodującego tę odpowiedzialność i nie później, niż po upływie 3 lat od dnia zakończenia robót budowlanych albo zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W sprawie istniały dowody na to, że postępowanie wszczęto przed upływem 6 miesięcy od daty ujawnienia faktu wykonania robót niezgodnie z projektem, nie wyjaśniono natomiast kwestii ewentualnego upływu 3 lat od daty zakończenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu robót lub wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.
Z treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 czerwca 1998 r. (...) wynika, że budynek mieszkalny jest całkowicie zakończony i zagospodarowany /za wyjątkiem tynku na przybudówce wiatrołapu oraz atrapy daszku nad garażem/. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 17 listopada 1998 r. skarżący oświadczył do protokołu, że obiekt w stanie surowym zamkniętym łącznie z zadaszeniem pergoli został wykonany pod koniec lat 80-tych. W odwołaniu podnosił, że obiekt wykonywano w latach 1988-1992, "co można potwierdzić zeznaniami wykonawców i stosownymi rachunkami". Bez jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności, kiedy faktycznie zakończono roboty budowlane - stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, że do dnia wydania tej decyzji roboty nie zostały zakończone uznać należy za gołosłowne. Powoływany w motywach zaskarżonej decyzji fakt nie wydania dotychczas pozwolenia na użytkowanie nie może być argumentem potwierdzającym niezakończenie robót budowlanych, skoro w sprawie nie zaistniała żadna z wskazanych w art. 55 Prawa budowlanego okoliczność, z którą przepis ten wiąże obowiązek uzyskania przez inwestora takiej decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym - z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa i dlatego - na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji.