Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015r. poz. 1412), art. 2351, art. 237 Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1367) nie stwierdził u M. S. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, która to choroba wymieniona została w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie wykazu chorób zawodowych
Z motywów wskazanego rozstrzygnięcia wynikało, że M. S. pracował w latach 1971 – 2015 w A w K. na stanowiskach ucznia praktycznej nauki zawodu, rzemieślnika, dyspozytora, starszego dyspozytora, naczelnika. Przyjęto, że we wskazanym okresie zatrudnienia nie wykonywał on pracy w warunkach narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu. Ustalenia powyższe dokonane zostały na podstawie kart narażenia zawodowego.
Z treści uzasadnienia decyzji wynikało, że pracownik poddany został badaniu przez lekarzy orzeczników. Lekarze ci wskazali, ze podczas hospitalizacji badaniem otoskopowym stwierdzono błonę bębenkową obustronnie matową. W oparciu o przeprowadzoną diagnostykę audiologiczną i badanie lekarskie stwierdzono niedosłuch czuciowo-nerwowy obustronnie. Przebieg krzywych progowych był typowy dla niedosłuchu odbiorczego obustronnie. Podwyższenie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz dla ucha prawego 32, 36, 36 dB, a w uchu lewym 37, 43, 42 dB.
W audiometrii impendancyjnej uzyskano tympanogramy obustronnie w granicach normy.
Uznano, że wynik badania nie wskazuje na obecność patologii w obrębie ucha środkowego obustronnie. Próby lokalizacyjne - subiektywna (SISI) wykazała obustronnie brak cech lokalizacji ślimakowej, obiektywna (objaw Metza) również nie potwierdziła obustronnie lokalizacji ślimakowej. Nie dokonano badania ABR (potencjały z dna mózgu), gdyż badany podawał uczulenie na środki odkażające konieczne do przygotowania skóry do założenia elektrod.
W oparciu o ocenę narządu słuchu nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż stwierdzony badaniami audiologicznymi niedosłuch nie spełniał określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
Organ wyjaśnił, że badany wykorzystał dwustopniowy tryb orzekania w sprawach chorób zawodowych, a pouczony o treści art. 10 K.p.a. skorzystał z tego uprawnienia i oświadczył, że nie zgadza się z wynikiem badania i orzeczeniem lekarskim. Wskazując na wyniki potwierdzające ubytek słuchu stwierdził, że jak wynika z tych pomiarów, jego słuch intensywnie się pogarsza, a po przebytej obserwacji i badaniach szumy i niedosłuch nasilają się.
Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, że orzeczenia uprawnionych placówek medycznych mają charakter opinii biegłego, a organ prowadzący sprawę jest nimi związany. Związanie wynika z faktu, iż opinia taka stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organowi nie przysługuje prawo do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzeń. Stwierdzono nadto, że opinie jednostek orzeczniczych sporządzone w sprawie są wyczerpujące.
Od opisanej powyżej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym opisał rodzaj wykonywanej przez siebie pracy podkreślając, iż pracował w warunkach szkodliwych, będąc narażony na ponadnormatywny hałas. Opisał nadto objawy swojej choroby podnosząc, że w badaniach słuchu wykonywanych przez niego w różnych placówkach stwierdzono u niego znaczne uszkodzenie słuchu powyżej 50, 60 dB. Wyniki tych badań składał w organie. Jego zdaniem stan zdrowa spowodowany został wykonywaną przez 43,5 lat pracą w narażeniu na hałas.
W piśmie z dnia 6 września 2016r., powołując się na załączone wyniki badań dokonywanych prywatnie, wniósł o zbadanie go ponowne tym razem nie przez lekarzy z Medycyny Pracy.
W kolejnym piśmie z dnia 22 października 2016r. odwołujący domagał się wzięcia pod uwagę wyników jego badań złożonych dotychczas oraz nowych, załączonych do pisma. Podniósł, że grozi mu kompletna głuchota i konieczne jest leczenie.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia[...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., art. 235¹ Kodeksu Pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na wstępie organ przywołał definicję choroby zawodowej zawartą w treści art. 235¹ Kodeksu Pracy stwierdzając, że przepis ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej u odwołującego, a organ przyjął warunki, jakie powinny być zgodnie z tą definicją spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia.
W ramach ustaleń stanu faktycznego wskazano tożsame co organ I instancji okresy zatrudnienia podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do tego, iż odwołujący nie pozostawał w narażeniu na hałas.
Przywołano treść opinii medycznych obu placówek diagnostycznych opisując rodzaj przeprowadzonych w placówkach medycznych badań diagnostycznych i ich wyniki. Organ wskazał, iż lekarze specjaliści badający odwołującego nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządów słuchu. Opisując orzeczenie lekarskie placówki I stopnia organ wskazał, że u badanego rozpoznano obustronny niedosłuch odbiorczy przy przesunięciu progu słuchu określonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3, kHz w wysokości w UP 37dB, a w UL 38 dB. Lekarze uznali, że podwyższenie progu słuchu obustronnie nie spełnia kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. Nadto stwierdzono, że brak jest potwierdzenia pracy w hałasie stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej w całym okresie zatrudnienia.
Opisując wyniki i przebieg badań przeprowadzonych w placówce diagnostycznej drugiego stopnia organ wyjaśnił, że w wywiadzie z badanym lekarze ustalili narastające od 2 lat pogorszenie słuchu z przewagą po prawej stronie, a od 4 lat piski i szumy uszne szczególnie dokuczliwe w nocy. Podczas hospitalizacji w Instytucie badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błonę bębenkową matową. Badany poddany został diagnostyce audiologicznej, która wykazała niedosłuch czuciowo-nerwowo.Podwyższenie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wyniosło w kolejnych badaniach dla ucha prawego 32, 36, 36 dB, a w uchu lewym 37,43,42 dB. W audiometrii impedancyjnej uzyskano tympanogramy obustronnie w granicach normy, a odruchy z mięśni strzemiączkowych obustronnie obecne. Wyniki badań pozwoliły lekarzom specjalistom na diagnozę wykluczającą obecność patologii w obrębie ucha środkowego obustronnie. Próby lokalizacyjne - subiektywna i obiektywna - nie potwierdziły ślimakowej lokalizacji.
W oparciu o stan narządów słuchu lekarze uznali, że nie ma podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej, gdyż stwierdzony u niego niedosłuch nie spełniał określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Istotna była też kwestia braku potwierdzenia narażenia o natężeniach mogących potencjalnie uszkodzić słuch.
W ocenie organu opinie obu placówek diagnostycznych są zgodne w swoich konkluzjach, a strona nie przedstawiła dowodów podważających ich zasadność.
Organ podkreślił, że w toku postępowania poinformowano stronę o możliwości zajęcia stanowiska w trybie art. 10 K.p.a. z czego skorzystał, załączając wyniki prywatnych badań i wnosząc o ponowną diagnozę.
Organ wyjaśnił, że w związku ze stanowiskiem odwołującego zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia z pytaniem czy dostarczona przez badanego dokumentacja mogłaby spowodować zmianę stanowiska orzeczników. W odpowiedzi wyjaśniono, że w czasie hospitalizacji dokonano trzykrotnie badania audiometrią tonalną, dwukrotnie audiometrią impedancyjną oraz próby lokalizacyjne. Uzyskano dobrą powtarzalność wyników nie stwierdzając trzykrotnie ubytków słuchu kwalifikujących do rozpoznania choroby zawodowej. Odwołujący był hospitalizowany w placówce diagnostycznej. W czasie tego pobytu dokonywano kilkakrotnie badania zgodnie z metodologią, użyciem standaryzowanego sprzętu, w odpowiednich warunkach akustycznych przez wykwalifikowany i doświadczony personel pod nadzorem lekarzy specjalistów w dziedzinie audiologii. Podniesiono, że audiometria tonalna jest badaniem subiektywnym, a na jego wyniki mogą wpłynąć czynniki zewnętrzne, stąd pojawiające się odchylenia w uzyskanych progach słuchu.
W konsekwencji lekarze Instytutu nie znaleźli podstaw do zmiany swego stanowiska podnosząc, że dowody czy informacje odnoszące się do stanu zdrowia badanego pozyskane poza systemem orzecznictwa o chorobach zawodowych nie mogą być podstawą do kwestionowania orzeczeń jednostek uprawnionych.
Z tych względów organ nie przekazywał kolejnych wyników badań dostarczonych przez odwołującego organowi, pochodzących z prywatnych źródeł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że największe uszkodzenia narządów słuchu występuje w pierwszych 10 latach pracy w narażeniu na hałas, a ubytek ma charakter stopniowy. Ponadto hałas uszkadza narząd słuchu w trakcie ekspozycji i nie stwierdza się znacznego pogorszenia słuchu po jej ustaniu.
Ustosunkowując się do wniosku odwołującego o przeprowadzenie badań w jednostce nie będącej placówką medycyny pracy wskazano na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którymi jednostkami orzeczniczymi I stopnia są poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, a II stopnia jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. W każdym przypadku o stanie zdrowia osoby badanej decydujące i rozstrzygające znaczenie ma badanie lekarskie oraz badanie specjalistyczne przeprowadzone w jednostce wydającej stosowne orzeczenie.
Uznano, że zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych został zachowany.
Nie godząc się ze stanowiskiem przedstawionym w przytoczonej decyzji M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o tożsamej treści, co złożone w toku postępowania administracyjnego odwołanie.
Odpowiadając na skargę, organ inspekcji sanitarnej nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i wnosząc o jej oddalenie przytoczył dotychczasowo podnoszone argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza konieczność zbadania, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej Sąd dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 235¹ Kodeksu Pracy, za chorobę zawodową uważa się schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Jak wynika z powyższego, narażenie zawodowe nie jest wyłącznym warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej. Jej objawy muszą bowiem odpowiadać opisowi schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych.
Dla choroby zawodowej słuchu wyznaczonej pod pozycją 21 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. parametry nakazujące rozumieć to schorzenie, jako obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym, jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz.
Z dochodzenia epidemiologicznego wynika, że skarżący nie pracował w warunkach, w których występował czynnik szkodliwy dla zdrowia w postaci hałasu, co świadczy o braku spełnienia pierwszego z koniecznych dla stwierdzenia choroby zawodowej warunków.
Przeprowadzone przez uprawnione jednostki orzecznicze badania pozwoliły na rozpoznanie u skarżącego niedosłuchu. Diagnoza ta natomiast tylko częściowo odpowiada obrazowi choroby zawodowej zamieszczonej pod pozycją 21 wykazu. Ustawodawca wskazał tam dodatkowe kryterium choroby zawodowej, a to przesunięcie progu słuchu określone jako co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczone, jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz.
Zdiagnozowane u niego schorzenie nie odpowiada zatem opisowi choroby przedstawionej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych, co wyklucza przyjęcie, że schorzenie to jest chorobą zawodową. Zaznaczyć trzeba bowiem, iż choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne i nie każde schorzenie może zostać zakwalifikowane jako choroba zawodowa.
Jednym z podstawowych rodzajów dowodów, na którym oprzeć należy decyzję w sprawie chorób zawodowych jest orzeczenie lekarskie.
Rozporządzenie nie pozwala organowi inspekcji sanitarnej na swobodny wybór w zakresie podmiotów uprawnionych do wydawania orzeczenia lekarskiego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.). Przepisy te zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 110 poz. 736). W jego § 1 określono, że specjalizacjami lekarskimi, niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych jest min. medycyna pracy. Lekarz specjalista medycyny pracy musi nadto być zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, wymienionych w ust. 2 i 3 § 5 rozporządzenia. Jednostkami szczebla pierwszego są zatem:
- 1) poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy;
- 2) kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych);
- 3) poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych;
- 4) podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby.
Natomiast jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy.
W rozporządzeniu uregulowano także ściśle właściwość miejscową uprawnionych jednostek orzeczniczych. Jak stanowi § 5 ust. 4 właściwość jednostki stopnia pierwszego ustala się według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika, lub według krajowej siedziby pracodawcy, w przypadku gdy dokumentacja dotycząca narażenia zawodowego jest gromadzona w tej siedzibie, a w przypadku gdy pracownik zamieszkuje w innym województwie niż była wykonywana praca w narażeniu zawodowym, właściwość jednostki orzeczniczej I stopnia ustala się według aktualnego miejsca zamieszkania pracownika.
Równie ściśle jak właściwość jednostek orzeczniczych, uregulowana została kwestia kierowania na badania do jednostek orzeczniczych. Uprawnienie takie przypisane zostało właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu, który otrzymał zgłoszenie choroby zawodowej względnie lekarzowi, który taką chorobę zgłasza.
Badanie skarżącego oparto o daleko wyspecjalizowaną diagnostykę, a przeprowadzano je w czasie hospitalizacji skarżącego w kompetentnej placówce medycznej. Skarżący nie przedstawił żadnych zarzutów kierowanych pod adresem jakości przeprowadzonej diagnostyki.
Reasumując należy stwierdzić, że postępowanie organu zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się przy uwzględnieniu reguł wyznaczonych przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie naruszała również przepisów Kodeksu pracy regulujących materię związaną z chorobami zawodowymi. Sąd nie dostrzegł także, by organy inspekcji sanitarnej uchybiły zasadom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyłącznie mogłoby być przyczyną uwzględnienie skargi.
Organy inspekcji sanitarnej dokonały ustaleń w oparciu o wymagane prawem dowody (dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie), a ocenę zebranego materiału uzasadniły w sposób rzetelny i przekonywujący. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie odmówiły stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.
Odmienny pogląd co do charakteru choroby skarżącego prezentowany w skardze nie może zostać w powyższej sytuacji uwzględniony. Sąd w pełni podziela stanowisko organów co do tego, że wyniki badań prezentowane przez skarżącego nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Z wynikami tych badań placówka orzecznicza II stopnia została zapoznana i w sposób przekonywujący i logiczny odpowiedziała na zarzuty skarżącego.
Za ugruntowany już nadto uznać trzeba pogląd judykatury podzielony w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którym wskazanie w przepisach jednostek uprawnionych do stwierdzania choroby zawodowej powoduje, że gdy ich opinie nie stwierdzają istnienia choroby zawodowej, opinia innej jednostki służby zdrowia i to niespełniająca żadnych wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych (por. nadal aktualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005r. sygn. OSK 148/04 publ. w LEX 166671).
Dodatkowo Sąd zauważa, że ani lekarze orzecznicy wydający w jego sprawie opinie medyczne nie zaprzeczali, by skarżący cierpiał na niedosłuch, ani też organy administracji nie negowały tego schorzenia u skarżącego, jednakże wobec nie spełnienia bezwzględnych, określonych w ustawie warunków do jego uznania, jako choroby zawodowej, nie było możliwe rozstrzygnięcie zgodnie z wolą skarżącego.
W związku z powyższym, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji