Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPIS) decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., dalej: u.p.i.s.) stwierdził u J. P. chorobę zawodową – obustronny trwały ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wymienioną w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869, dalej: rozporządzenie)
W uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca wykonując pracę na różnych stanowiskach w [...] Zakładach A (po przekształceniu "A" S.A.) w latach 1971 – 2007 była narażona z dużym prawdopodobieństwem na ryzyko powstania choroby zawodowej. PPIS decyzją z dnia [...]r. stwierdził u skarżącej chorobę zawodową: obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: [...]PWIS) z dnia [...]r. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt. IV SA/Gl 715/09 uchylił decyzję organu odwoławczego, zobowiązując go do dokonania oceny ustaleń przyjętych przez organ pierwszej instancji. [...]PWIS decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie PPIS z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając m.in. uzyskanie uzupełniającej opinii lekarskiej.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego PPIS zwrócił się do jednostki orzeczniczej I stopnia – Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradnia Chorób Zawodowych w S. (dalej: WOMP), który w dniu [...]r., po ponownej analizie uzupełnionej dokumentacji, wydał uzupełniające orzeczenie lekarskie Nr [...], stwierdzające chorobę zawodową słuchu u skarżącej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A S.A., wskazując na niewykazanie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą zawodową. Lekarze orzecznicy, jak zauważono, nie wskazali jednoznacznie przeważającego prawdopodobieństwa zawodowej etiologii schorzenia słuchu u J. P., ponadto organ I instancji nie udowodnił wieloletniego narażenia na hałas przekraczający normy istotnej szkodliwości dla narządu słuchu.
[...]PWIS zwrócił się pismem z dnia 8 lutego 2011 r. do jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Przychodni Chorób Zawodowych w S. (dalej: IMPiZŚ) o wykonanie badań i wydanie orzeczenia lekarskiego. Orzeczeniem lekarskim z dnia [...]r. nr [...] lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u strony ze względu na fakt, iż uszkodzenie słuchu stwierdzone u niej nie spełnia kryteriów określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowego-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz ze względu na charakter niedosłuchu (mieszany, fluktuacyjny) – nietypowy dla przewlekłego urazu akustycznego.
[...]PWIS decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Organ odwoławczy uznał za uzasadnione przyjęcie orzeczenia lekarskiego jednostki II stopnia (IMPiZŚ) za podstawę swojego rozstrzygnięcia, przyjmując wyrażone w nim stanowisko.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się J.P., w imieniu której pełnomocnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwestionując rozstrzygnięcie [...]PWIS w części, aczkolwiek nie precyzując o którą część mu chodzi.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 77§ 1 oraz 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nie rozpatrzeniu go w sposób wnikliwy i tym samym naruszenie zasady obiektywizmu poprzez stwierdzenie braku związku pomiędzy, chorobą skarżącej w postaci obustronnego niedosłuchu i warunkami pracy oraz pominięcie przy ocenie materiału dowodowego wcześniejszych orzeczeń lekarskich, stwierdzających rozpoznanie u skarżącej choroby zawodowej z dnia [...]r., [...]r. jak również wyników badań i historii choroby przedłożonej przez skarżącą, a co za tym idzie wydanie decyzji w oparciu o jednostkową opinię, która pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym i brak wyjaśnienia tych rozbieżności;
2/ naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegających na niewystarczającym uzasadnienia decyzji ze względu na brak odniesienia się do wcześniejszych orzeczeń lekarskich, stwierdzających rozpoznanie u skarżącej choroby zawodowej, brak uzasadnienia faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie analizy warunków pracy oraz brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego ze względu na oparcie decyzji wyłącznie na orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. stwierdzającym brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej;
3/ naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wydana decyzję, w tym art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i 3 oraz 136 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego wynikające z niedopuszczenia z urzędu dowodu z przesłuchania J. P. oraz pracodawcy zatrudniającego skarżącą, a ponadto pracowników, którzy byli zatrudnieni z J.P., co przyczyniłoby się do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i ustalenia rzeczywistego stanu sprawy.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji [...]PWIS w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PPIS bądź o podjęcie orzeczenia stwierdzającego chorobę zawodową u J. P., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z uwzględnieniem nakładu jego pracy oraz o dopuszczenie dowodu opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność ustalenia choroby zawodowej u skarżącej.
W uzasadnieniu skargi, poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, formułuje argumenty potwierdzające zgłaszane zarzuty.
Podkreśla w szczególności, w odniesieniu do pierwszego z zarzutów, iż zaskarżona decyzja opiera się na orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r., niekorzystnym dla skarżącej, podczas gdy w dwu wcześniejszych orzeczeniach właściwe jednostki orzecznicze stwierdziły chorobę zawodową. W ocenie pełnomocnika, w przypadku istnienia tak zasadniczych rozbieżności, organ prowadzący postępowanie powinien dokonać dogłębnej oceny tego orzeczenia lekarskiego, będącego opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej pełnego i wyczerpującego uzasadnienia oraz wyjaśnienia stanowiska zajętego przez lekarzy, zwłaszcza jeśli tak diametralnie różni się ona od opinii wcześniejszych.
Jeśli chodzi o drugi z zarzutów, to zdaniem pełnomocnika pracodawca kwestionując decyzję organu I instancji nie przedstawił dowodów wskazujących na niższe natężenie hałasu w miejscu pracy skarżącej w latach 1991 – 2007. Organ odwoławczy, przychylając się do argumentów podnoszonych przez pracodawcę, naruszył art. 7 i 77 k.p.a. przyjmując, że choroba skarżącej nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Nie wskazał także z jakich przyczyn odmawia wiarygodności w tym względzie korzystnym dla skarżącej orzeczeniom lekarskim. [...]PWIS powinien jasno sprecyzować w decyzji czy istnieje choroba zawodowa oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy środowiskiem pracy i powstaniem choroby, natomiast orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę rozstrzygnięcia nie zostało poddane wymaganej ocenie i analizie. Nie wyjaśniono w nim w szczególności tego czy niedosłuch różniący się w natężeniu pomiędzy uchem lewym i prawy wyklucza zdecydowanie wystąpienie choroby zawodowej.
Definicja przedmiotowej choroby nie wymaga tego, aby niedosłuch był identyczny w obu uszach. Lekarze orzecznicy nie wyjaśnili w żaden sposób czy u skarżącej, zatrudnionej w hałasie, której słuch podlegał skutkom szkodliwego narażenia na ten hałas, nie można wykluczyć występowania innych dodatkowych przyczyn pogorszenia się słuchu niezwiązanych z tym narażeniem, które doprowadziło do takiego zróżnicowania.
W związku z tym pełnomocnik uznaje za konieczne powołanie biegłych z zakresu medycyny pracy celem wydania opinii na okoliczność występowania u skarżącej choroby zawodowej oraz tego czy różnica niedosłuchu miedzy uchem lewym i prawym wynika z dodatkowego, poza patologią zawodową, czynnika ryzyka.
W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji. W ocenie tego organu brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z innych przyczyn aniżeli wskazane przez skarżącą.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. dnia [...]r. nr [...], uchylająca rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarny w B. (dalej: PPIS) z dnia [...]r. nr [...] stwierdzające u J. P. chorobę zawodową – obustronny trwały ubytek słuchu typu czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem oraz odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej.
Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) dodanym ustawą z dnia 22 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 825), która weszła w życie 3 lipca 2009 r. Za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Z treści przytoczonego przepisu wynika, że dla uznania rozpoznanej choroby za chorobę zawodową konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek - po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi figurować w wykazie chorób zawodowych; po drugie, ocena warunków pracy potwierdza związek przyczynowo-skutkowy między jego powstaniem, a tzw. "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek eliminuje możliwość stwierdzenia choroby zawodowej.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnosiła o stwierdzenie u niej choroby narządu słuchu określonej w pkt. 21 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) określonej jako: " Obustronny trwały odbiorczy ubytek słuch typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz."
Bezspornie skarżąca w okresie zatrudnienia tj. w latach 1971-2007 pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej opisanej w poz. 21 wykazu stanowiącego załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia RM.
W orzeczeniu lekarskim IMPiZŚ z dnia [...]r. nr [...] stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J.P., bowiem uszkodzenie słuchu stwierdzone u skarżącej nie spełnia kryteriów określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych zawodowego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowego-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchy lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz ze względu na charakter niedosłuchu (mieszany, fluktuacyjny) – nietypowy dla przewlekłego urazu akustycznego. W opinii uprawnionych lekarzy sporządzających orzeczenie uszkodzenie słuchu spowodowane hałasem charakteryzuje się obu usznym, symetrycznym, czuciowo-nerwowym ubytkiem słuchu, a audiometryczne cechy niedosłuchu są również symetryczne.
Ubytek słuchu dla głównych częstotliwości wynosi przeciętnie 1dB na rok pracy w hałasie, a zatem nigdy nie osiąga głębokiego niedosłuchu. W oparciu o analizę dokumentacji medycznej ustalono, iż niedosłuch u skarżącej wykazuje istotną dynamikę od roku 1991. Początkowo duże ubytki słuchu, potem norma w 1997 r., a następnie gwałtowna progresja niedosłuchu w 2007 r. Wobec tego można było przyjąć, iż niedosłuch ma charakter fluktuacyjny (zmienny) nietypowy dla przewlekłego urazu akustycznego.
O wydanie tego orzeczenia zwrócił się pismem z dnia [...]r. [...]PWIS, co świetle obowiązujących przepisów prawa, określających tryb "odwoławczy" od orzeczenia lekarskiego podjętego przez jednostkę orzeczniczą pierwszego stopnia, należy uznać za działanie podjęte z naruszeniem prawa.
W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem jednostki orzeczniczej I stopnia zatrudniającej lekarza, który wydał to orzeczenie (ust. 2).
Nie budzi wątpliwości, iż legitymacja do złożenia wniosku o ponowne badanie i wydanie orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą II stopnia spoczywa w rękach pracownika (byłego pracownika).
Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeśli właściwy organ sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia) lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. W żadnym razie nie oznacza to jednak, aby był on w tym zakresie uprawniony do skorzystania (na wniosek pracodawcy czy też z urzędu) ze środka prawnego przewidzianego w § 7 ust. 1 rozporządzenia, skoro możliwość ta zastrzeżona została wyłącznie dla pracownika. Podobny pogląd znalazł wyraz w orzecznictwie sądowym (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007, sygn. akt II OSK756/06, publ.: LEX Nr 369067, z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 332/07, publ.: LEX Nr 344519 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 555/08, publ.: LEX Nr 536498).
Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 1921/11: " Użycie w przepisie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) zwrotów "dodatkowe uzasadnienie tego orzeczenia", "dodatkowa konsultacja", czy wreszcie "czynności niezbędne do uzupełnienia" nakazują wprost uznać, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uzupełniający (dodatkowy) w porównaniu do wydanych uprzednio w sprawie orzeczeń lekarskich. Musi ono, pozostawać w związku z nimi, a nawet odwoływać się do nich poprzez porównanie pojawiających się w sprawie wątpliwości z dotychczas ustalonymi wynikami postępowania medycznego."
W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do kierowania skarżącej przez organ odwoławczy –[...] Państwowego Inspektora Pracy na ponowne badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Pomimo to organ odwoławczy odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej oparł swoje rozstrzygnięcie na diagnozie tej placówki medycznej wywodząc, iż to ona jest wiążąca.
Tymczasem, w ocenie Sądu nie sposób uznać za prawidłową decyzję opartą na bezkrytycznej akceptacji wniosków płynących z orzeczenia, którego wydanie w świetle obowiązujących przepisów w ogóle nie powinno mieć miejsca. Omawiane uchybienie jest tym bardziej istotne, że diagnoza ujęta w tym orzeczeniu jest całkowicie sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu lekarskim WOMP z dnia [...] nr [...], gdzie rozpoznano chorobę zawodową u skarżącej, podobnie, jak w uzupełniającym orzeczeniu tej jednostki z [...]r. nr [...].
W toku ponownego rozpoznania sprawy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uwzględni wskazania płynące z niniejszego wyroku i powtórnie oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenie lekarskie WOMP z dnia [...] oraz orzeczenie uzupełniające tej jednostki z [...]r. nr [...]. Jeżeli natomiast poweźmie wątpliwości co do jego treści, rozważy potrzebę skorzystania ze środków prawnych, przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., które z mocy tego przepisu mogą zostać zastosowane przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że omawiane środki nie mogą być utożsamiane ze skierowaniem pracownika na ponowne badania lekarskie, jako że wniosek o ich przeprowadzenie może zostać złożony jedynie w trybie § 7 ust. 1 tego aktu wykonawczego, wyłącznie przez pracownika.
Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.