Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta R. przyznał H. R. dodatek mieszkaniowy w kwocie 34,67 zł miesięcznie za okres od 1.08.2013 r. do 31.01.2014 r.
Na skutek odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, polecając wyjaśnienie kwestii dochodu rodziny strony oraz kwestii przeliczenia wydatków mieszkaniowych według stawek obowiązujących za mieszkanie o standardzie zajmowanym przez stronę, a będące w zasobach mieszkaniowych Gminy R. Decyzją z dnia [...] Burmistrz R. wydał identyczne rozstrzygnięcie jak poprzednio. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe wyliczenia w zakresie koniecznym do określenia wysokości dodatku mieszkaniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). M. in. ustalono, że wydatki strony za mieszkanie wynoszą 261,39 zł, ale jest to lokal w spółdzielni mieszkaniowej, w związku z czym zgodnie z art. 6 ust. 6 tej ustawy przelicza się je według stawki czynszu za 1 m2 powierzchni lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (tj. 3,06 zł za 1 m2) oraz pomniejsza o opłaty z tytułu podatku, energii elektrycznej oraz ubezpieczenie majątku i mieszkania, co daje kwotę 214,19 zł do której z kolei doliczono wydatki z tytułu braku instalacji gazowej w kwocie 6,12 zł, a zatem ogólną sumę wydatków mieszkaniowych określono na kwotę 220,31 zł. Z kolei średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie strony ustalono w wysokości 773,51 zł, a dodatek mieszkaniowy na 2-osobową rodzinę obliczono jako różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie a 12 % łącznego dochodu rodziny, tj.: 220,31 zł – 12 % x 1.547,01 zł = 34,67 zł. W motywach decyzji wskazano też, iż procedowano według ustawy o dodatkach mieszkaniowych, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz zarządzenia Burmistrza z 2009 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
W odwołaniu wnioskodawca zarzucił, że bezprawnie pomniejszono wysokość podanych przez spółdzielnię mieszkaniową wydatków wchodzących w skład opłat czynszu, przy czym decyzja wydana w 2009 r. uwzględniała 100 % ponoszonych przez niego wydatków, chociaż obowiązywały te same przepisy. Wskazał również, że w decyzji przyjęto jako dochód jego emeryturę brutto, a w takiej wysokości mu jej nigdy nie wypłacono.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji uznając, że dodatek mieszkaniowy został prawidłowo przyznany. Kolegium powtórzyło wyliczenia przedstawione w decyzji organu podstawowego stopnia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. R. zarzucił, że jego zastrzeżenia w stosunku do decyzji I instancji zostały pominięte przez organ odwoławczy. Wskazał na jeszcze jedną decyzję, w której zaliczono mu całość wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu spółdzielczego. Powołał się również na swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz rosnące opłaty mieszkaniowe.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie sądowej ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz naruszenie prawa materialnego w kontekście przepisu art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, jakie przewidziane są dla instancji odwoławczej. Istota wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może się zatem ograniczyć do skwitowania, czy decyzja I instancji jest prawidłowa, lecz zobowiązany jest do całościowego rozważenia i przedstawienia wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy. Tym bardziej winien odnieść się do tych kwestii, które w I instancji nie zostały wystarczająco wyjaśnione lub umotywowane. Pełniąc funkcje gwarancyjne dla stron postępowania zasada dwuinstancyjności wymaga też, by organ odwoławczy wypowiedział się co do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, zwłaszcza gdy odnoszą się one do faktów prawotwórczych.
Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymagań. W sytuacji bowiem, gdy skarżący w odwołaniu wyraźnie zakwestionował ograniczenie, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, wysokości wydatków mieszkaniowych, a nawet przedłożył decyzję pozbawioną takiego ograniczenia, to nie wystarczyło przedstawienie matematycznych wyliczeń, lecz konieczne było ich objaśnienie. Z tego punktu widzenia zarzuty sprecyzowane przez pełnomocnika skarżącego są nie do odparcia. Otóż art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zakłada ograniczenie wysokości wydatków do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego. Organy obu instancji wysokości takiego czynszu nie obliczyły, lecz bazowały na stawce czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (3,06 zł za 1 m2), zupełnie nie tłumacząc skąd się taka stawka wzięła i dlaczego ma zastosowanie do lokalu skarżącego.
Należy zatem zauważyć, że problem ustalania stawki czynszu jest normatywnie uregulowany. Mianowicie zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) ustalanie stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu następuje z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, przy czym w przypadku gminy stawki te ustala organ wykonawczy zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Ten ostatni przepis dotyczy zasad polityki czynszowej określonych w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, uchwalonym przez jej organ stanowiący (art. 21 ust. 1 pkt 1). Organ odwoławczy w ogóle nie wspomniał o tych regulacjach prawnych, nie mówiąc już o ich omówieniu. Tak więc w zakresie istotnym dla wyniku sprawy nie została ona należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy.
Dodatkowo można podnieść, że przesłane Sądowi akta administracyjne nie zawierają nawet powołanego ogólnikowo w I instancji zarządzenia Burmistrza. Możliwość rozstrzygania w oparciu o nie budzi zresztą wątpliwości. Jest to zarządzenie z 2009 r., a więc z okresu obowiązywania wieloletniego "Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2008-2012", przyjętym uchwałą nr XIX/149/08 Rady Miasta R. w dniu 13 marca 2008 r. (dane z Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta). Tymczasem przedmiotowy dodatek dotyczy okresu późniejszego. Problem zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego także wymaga zatem rozważenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w trakcie którego należy odnieść się do wszystkich przesłanek, od których zależy wysokość dodatku mieszkaniowego.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.
O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego Sąd orzeknie w odrębnym postanowieniu.