Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. wymieniona powyżej spółka zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w R. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej bliżej sprecyzowanej we wniosku w celu wymiany odcinka [...], określając powierzchnię zajętego pasa i rodzaj [...].
Decyzją z dnia [...] r. Zarząd Dróg Powiatowych w R., na zasadzie m.in. art.40 ust.1 i 2 pkt 1 i 2, ust.3, 4, 5 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), zezwolił na zajęcie pasa drogowego części drogi powiatowej [...] w C. w związku z wymianą odcinka [...] (zmianą [...]). Jednocześnie określił powierzchnię zajętego pasa na [...] m kw., czas zajęcia 10 dni i podał warunki prac i ich zakończenia. Nadto ustalił opłaty z tego tytułu, a to:
- - [...] zł za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót,
- - [...] zł za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] 2004 r. do [...] 2005 r. poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, precyzując, że w latach następnych z tego tytułu opłaty roczne będą naliczane i pobieranie na wniosek właściciela przez zarządcę drogi na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej.
Organ ten odstąpił od uzasadnienia decyzji na mocy art.107§4 k.p.a., podając w jej końcowym fragmencie sposób dokonania obliczeń wspomnianych opłat.
W odwołaniu wnioskodawczyni domagała się uchylenia powyższego orzeczenia w części dotyczącej opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowa opłata ma charakter jednorazowy, a tylko podlega obliczeniu według stawek opłat rocznych. Nie może zatem być wymierzana corocznie, tym bardziej, gdy brak jest podstaw do występowania w takich okresach o udzielenie stosownych zezwoleń. Poza tym wskazano, że umieszczenie to budowanie nowych [...], nie zaś wykonywanie robót remontowych [...]. Dlatego rozstrzygnięcie to w zakwestionowanym zakresie odwołująca się uznała za błędne.
Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138§ 1 pkt 1 k.p.a. i art.40 ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, utrzymano w mocy powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zaskarżona część rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż obowiązek naliczania opłat rocznych z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania w nim urządzeń znajduje oparcie w przepisie art.40 ust.3 i 5 w związku z ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wedle treści tego przepisu opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie w m kw. pasa drogowego. Dlatego organ ten odwołania nie uwzględnił.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, naprowadzając na wadliwości wskazane w odwołaniu, w szczególności nie zgadzając się ze stanowiskiem organów orzekających jakoby z powyższego powodu należało uiścić opłatę w oparciu o przepis art.40 ust.5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej nie doszło bowiem do umieszczenia nowego urządzenia w pasie drogowym, natomiast przedmiotem wniosku i zezwolenia był remont urządzenia istniejącego, toteż zasadnym było wymierzenie opłaty wyłącznie na podstawie art.40 ust.4 w związku z art.40 ust.2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i zwalczając trafność wywodów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga musiała odnieść skutek. W myśl art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). W toku realizacji tego procesu sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu.
Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w tak zakreślonych ramach, nie można było przejść do porządku nad istotnymi zastrzeżeniami natury formalnej (w zakresie wyjaśnienia sprawy) i wątpliwościami co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy orzekające w sprawie w zakresie objętym odwołaniem i skargą. Porządkując wstępnie granice kognicji i rozważań Sądu, należy stwierdzić, iż zakres ten nie dotyczy całej decyzji zapadłej przed organem pierwszej instancji, a tylko opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem przez skarżącą w tymże pasie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 9 i 10), a w konsekwencji łącznej opłaty należnej od skarżącej (pkt 11), co jednoznacznie wynika z treści odwołania. Przyjąć wypadło zatem, iż mimo braku wyraźnego wyrzeczenia w tej materii i omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich aspektów sprawy, organ odwoławczy ograniczył poprawnie swoją kognicję do zakwestionowanej części rozstrzygnięcia zarządcy przedmiotowej drogi. Wszak wydane w wyniku tego orzeczenie nie nadaje się do akceptacji.
Przede wszystkim umknęło temu organowi, iż decyzja pierwszoinstancyjna - sprzecznie z przepisem art.107§1 i 3 k.p.a. - nie zawiera uzasadnienia. Błędny jest pogląd zarządcy drogi, iż w całości uwzględniono żądanie strony, co miałoby motywować do odstąpienia od sporządzenia motywów decyzji. W prosty sposób przekonuje o tym dalszy tok postępowania. Utrzymanie w mocy takiej decyzji, mimo iż organ odwoławczy jest również organem merytorycznym zobowiązanym do rozstrzygnięcia sprawy w całym jej aspekcie, nadto mimo tego, iż organ ten uzupełnił potrzebne ustalenia i rozważania, jest wadliwe. Bowiem prowadzi do akceptacji niepełnej decyzji, naruszając jednocześnie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stronie nie znającej motywów organu trudno jest oceniać zasadność decyzji i zwalczać zajęte przezeń stanowisko. Jedynym usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy może być zaprezentowanie w ostatniej części decyzji pierwszoinstancyjnej sposobu wyliczenia wymierzonych opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, choć można mieć wątpliwości czy jest to jeszcze jej element.
Wadliwość zaskarżonej decyzji uzasadniająca jej uchylenie wynika jednak głównie z niewyjaśnienia sprawy oraz z faktu błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, co czyni ją przedwczesną. Oto bowiem nie zostało przekonywująco w sprawie wyjaśnione czy nowe [...] pozostać miało w dotychczasowym miejscu i czy poprzednie [...] zastąpiono nowymi o większym [...], a zatem czy doszło do wypełnienia dyspozycji "umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" przepisu art.40 ust.2 pkt 2 w ówczesnym brzmieniu ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w takim wypadku strona winna ponosić stosowne opłaty – sporne w niniejszej sprawie. Znaczenie zwrotu "umieszczanie" obejmuje czynność połączoną z trwałym pozostawieniem w pasie drogowym urządzenia z reguły po raz pierwszy, chyba że w wyniku remontu czy przebudowy lub tp. dotychczasowe urządzenie zostanie zastąpione zupełnie nowym o istotnie innych parametrach.
Tej kwestii organ odwoławczy nie poświęcił dostatecznej uwagi, czym naruszył obowiązki wynikające z art.7, art.75§1, art.77§1, art.80 k.p.a.. W tym miejscu wypadnie odwołać się do utrwalonego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonego m.in. w uzasadnieniach niepublikowanych wyroków: z dnia 27 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Gl 288/05 i IV SA/Gl 291/05) oraz z dnia 17 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Gl 290/05), które również Sąd w obecnym składzie podziela. Ta okoliczność czyni przedwczesnym ustalenie opłaty w trybie art.40 ust.3 i 5 cytowanej ustawy.
Niemniej jednak niepodobna obecnie przejść obok wątpliwości co do poprawności przyjęcia przez organy konieczności obciążenia nią skarżącej w latach przyszłych, a zatem co do trafności przyjęcia, iż jest to opłata wielokrotna. W ocenie Sądu brak jest ku temu podstaw prawnych. Przepis art.40 ust.5 przywołanej ustawy powiada o iloczynie liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Zatem traktuje wyłącznie o sposobie ustalania opłaty, nie mówiąc o jej periodyczności, odwołując się jedynie do wysokości rocznej stawki opłaty. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wysokość opłaty ustalać należało według powierzchni zajętego pasa i stawki opłaty rocznej ustalonej w trybie art.40 ust.8 ustawy o drogach publicznych.
Natomiast była to opłata jednorazowa, bo niepodobna z nazewnictwa "stawka opłaty rocznej" wywieść obowiązku uiszczania jej corocznie. W tym zakresie Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2005 r. (sygn. akt IV SA/Gl 814/05).
W konsekwencji czego utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w objętej odwołaniem części narusza przytoczone przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wzruszenie zaskarżonej decyzji.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ, mając na względzie powyższe uwagi, wyjaśni sprawę w przytoczonych kierunkach, następnie poczyni ustalenia i rozważania zmierzające do załatwienia sprawy stosownie do istniejącego stanu faktycznego i prawnego.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.