Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. M., orzekło utrzymać w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania w/wym. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".
Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta C. po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 22 lipca 2013 r. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wymienionego programu oraz zasiłku celowego na zakup środków czystości i pokrycia kosztów energii elektrycznej, z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] uchyliło powyższą decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji stwierdzając, że strona nie została prawidłowo powiadomiona o terminie wywiadu środowiskowego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. M., w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania, Prezydent Miasta C. decyzja z dnia [...] odmówił przyznania świadczenia.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w sprawie nie występuje inna przesłanka udzielenia pomocy niż ubóstwo, ponieważ w dniu 23 maja 2013 r. M. M. odmówił podjęcia zatrudnienia bez uzasadnionej przyczyny i utracił tym samym status osoby bezrobotnej. Wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Od wskazanej wyżej decyzji M. M. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że dwa przeprowadzone wywiady środowiskowe nie dały żadnych rezultatów, ponieważ nic mu się od opieki nie należy. SKO uchyla wszystkie decyzje, a Dyrektor OPS nic nie robi w tej sprawie. Jego zdaniem wszyscy w opiece społecznej są przeciw jego osobie i został pozbawiony środków do życia od początku roku kalendarzowego.
W toku postępowania odwoławczego w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w C. przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji z dnia [...] (znak:[...]) orzekającej o utracie przez M. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 maja 2013 r., w związku z nieusprawiedliwioną odmową przyjęcia propozycji pracy w A Sp. z o.o. na stanowisku robotnik budowlany. Pozbawienie statusu osoby bezrobotnej nastąpiło na okres 270 dni, ponieważ M. M. po raz trzeci zrezygnował z formy aktywizacji zawodowej. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w C. poinformował także, że po rozpatrzeniu odwołania M. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał tą decyzję w mocy. Na decyzję Wojewody [...] M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Następnie w piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. Kolegium poinformowało M. M., że w aktach przedmiotowego postępowania znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] orzekająca o utracie przez M. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 maja 2013 r. Zawiadomiono także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania uznało decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową.
W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że stronie odmówiono pomocy na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm. – zwanej dalej "ustawą"), która realizowała program dożywiania w latach 2006-2013, a zatem na dzień wydania decyzji Kolegium ustawa wygasła, co nie skutkuje jednak bezprzedmiotowością postępowania w każdym przypadku, pozbawiając stronę prawa do rozpoznania odwołania. Następnie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 3 pkt 1 oraz 5 ust. 1 i 6tej ustawy wskazując, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej jako u.p.s.), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.
Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Wobec tego organ odwoławczy zauważył, że stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.p.s. pomoc w formie świadczenia pieniężnego przysługuje osobie lub rodzinie spełniającej kryterium dochodowe przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Następnie Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji. Wskazało, że ustawodawca wyraźnie podkreśla, że niskie dochody - powiązane ze stosownym kryterium dochodowym - nie stanowią wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pieniężnego. Zgodnie z założeniami pomocy społecznej istotna jest także przyczyna ubóstwa. W przypadku M. M. jest to brak zatrudnienia, który mógł kwalifikować go pod dysfunkcję bezrobocia wymienioną w art. 7 pkt 4 u.p.s. Jednakże M. M. odmówił w sposób nieusprawiedliwiony przyjęcia propozycji pracy w A Sp. z o.o. na stanowisku robotnika budowlanego, w związku z czym na mocy ostatecznej decyzji organu zatrudnienia z dnia [...] utracił status osoby bezrobotnej z dniem 23 maja 2013 r. na okres 270 dni.
Wobec tego nie było możliwe przyznanie świadczenia, o które wnioskował M. M. Kolegium zauważyło, że w doktrynie tyczącej analizy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulującej problematykę zatrudnienia i osób bezrobotnych wskazuje się, że pojęcie bezrobocia odnosi się tylko do osób zarejestrowanych w urzędzie pracy jako osoby bezrobotne i poszukujące pracy. Tym samym osoby, które faktycznie nie są zatrudnione i nie są zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy jako osoby bezrobotne, nie są osobami bezrobotnymi i nie będą mogły powoływać się na wskazaną przesłankę przy ubieganiu się o przyznanie świadczenia (S. Nitecki, Bezrobocie, [w:] Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, SIP Lex 2008). Powyższego stanowisko w pełni realizuje intencję ustawodawcy, który wskazuje wprost w art. 11 ust. 2 u.p.s., że nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.
Odnosząc się do stanowiska odwołującego się podniesiono, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślono, że pomoc społeczna ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących.
Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym Kolegium za uzasadnione uznało stanowisku organu, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 u.p.s. Podsumowując Kolegium zauważyło, że w konsekwencji brak było podstaw do przyznania M. M. wnioskowanego świadczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący M. M. domagając się podjęcia przez Sąd "słusznej decyzji". Skarżący stwierdził, że "pomoc społeczna nie chodzi na wywiady środowiskowe", a on sam jest osobą bezrobotną w związku z "uchyleniem decyzji Urzędu Pracy przez sąd administracyjny". Skarżący podkreślił, że pozostaje długotrwale bezrobotny i nie jest prawdą, że odmówił podjęcia pracy na stanowisku pracownik budowlany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi są bezzasadne oraz podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania M. M. pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego) w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Decyzja ta została wydana na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z2013 r., poz. 182 – zwanej dalej u.p.s.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm. – zwanej dalej także "ustawą " lub "ustawą o ustanowieniu wieloletniego programu"). Ustawa ta została uchwalona w celu realizacji programu wieloletniego, w głównej mierze polegającego na wsparciu gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim bezrobociem i ze środowisk wiejskich.
Zamiarem ustawodawcy było zwiększenie środków na realizację zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej. Oznacza to, iż do udzielania świadczeń określonych w ustawie o ustanowieniu wieloletniego programu stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz szczegółowe regulacje zawarte w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego. Do takich regulacji szczególnych należy art. 5 ustawy, zgodnie z którym nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.s.
Natomiast stosownie do regulacji określonej w art. 7 ustawy do udzielenia pomocy zakresie dożywiania mają zastosowanie przepisy regulujące problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawa o ustanowieniu wieloletniego programu została wpisana w ramy szeroko pojętej pomocy społecznej, udzielanej ze środków publicznych.
Orzekając w przedmiocie przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej organ ma zatem obowiązek wziąć pod uwagę, wskazania zawarte w ustawie o pomocy społecznej, co do zasad udzielania tej pomocy. Przyznanie bądź odmowa przyznania wskazanego świadczenia, ze względu na jego uznaniowy charakter, uzależnione jest zatem od oceny organu dokonanej w ramach art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.p.s.. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Z kolei art. 3 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Z powyższych przepisów prawa wynika, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może być przyznana pomoc społeczna. Omawiana ustawa formułuje zatem - jako podstawową - zasadę, iż każda osoba wnioskująca o świadczenie ze środków publicznych przeznaczonych na pomoc społeczną, jest zobowiązana do pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli zaś nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka niezbędna do objęcia jej pomocą ze środków publicznych. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu trudności życiowych i współdziałania z organami pomocy społecznej.
W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia pieniężnego na żywność, występuje również dysfunkcja o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 u.p.s., co uzasadniałoby udzielenie pomocy. Natomiast przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność, że w dniu 23 maja 2013 r. M. M. odmówił podjęcia zatrudnienia bez uzasadnionej przyczyny i utracił tym samym status osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z regulacją art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Powyższe pozwalało zatem organom na zastosowanie wskazanego art. 11 ust. 2 ustawy poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Miały one bowiem prawo przyjąć, iż postawa skarżącego wskazuje na brak woli podjęcia działań mających poprawić jego sytuację materialno-bytową.
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz rozważyły możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Motywy rozstrzygnięcia znalazły wyraz w uzasadnieniach poddanych kontroli decyzji organów, które poprzedzone zostały wnikliwym zebraniem i oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organy w swoich decyzjach zaznaczyły, że choć skarżący spełnia kryteria przyznania wnioskowanego świadczenia, to jednak należy odmówić przyznania pomocy z uwagi na nieuzasadnioną odmowę podjęcia zatrudnienia przez osobę bezrobotną. Słusznie Kolegium wskazało, że ustawa o pomocy społecznej, nie tylko przyznaje wnioskodawcom określone uprawnienia ale również nakłada określone obowiązki, które przede wszystkim mają doprowadzić do przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znaleźli. Brak wykonania tych obowiązków, jak również nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy.
Postawa skarżącego potwierdza słuszność postępowania organów. Tym bardziej, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie, na koszt podatników osób, czy rodzin, które nie chcą we własnym zakresie podjąć kroków, które umożliwią im wyjście z trudnej sytuacji w jakiej się znalazły. Skoro sam skarżący nie podejmuje działań mających na celu poprawę jego sytuacji poprzez podjęcie zatrudnienia, to musi się liczyć z odmową przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mogła zostać mu przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że w aktach znajduje się decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu [...] (k-4 akt adm.), mocą której przyznano skarżącemu pomoc w formie gorącego posiłku od listopada 2013 r. do kwietnia 2014., zapewniając tym samym skarżącemu niezbędną pomoc. Natomiast na marginesie można tylko dodać, że WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1118/13 oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.