Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. uwzględniono wniosek G. W. z dnia [...] r. i przyznano jej zasiłek stały dla osoby samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy na okres od 1 stycznia [...]r. do 31 października [...]r. w kwocie [...]zł.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 106 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 66 ust. 1 pkt 26 i art. 79 ustawy z dnia 1 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 242 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210, poz. 2135 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wskazane świadczenie przyznano stronie w oparciu o art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż zasiłek stały (w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem osoby samotnej) przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, jeżeli jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności i jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego. Pouczono także stronę o treści art. 98, art. 104 ust. 2 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej.
W terminowo wniesionym odwołaniu G. W. zakwestionowała czasokres, na który przyznano jej zasiłek stały i podniosła, iż zgodnie z orzeczeniem sądu umiarkowany stopień niepełnosprawności został u niej stwierdzony na okres od [...] stycznia [...]r. do 31 października [...]r. Strona wyjaśniła także w odwołaniu, iż z uwagi na brak przerwy w chorobie nie składała wniosku z wymaganą dokumentacją i podniosła, że nie może ponosić negatywnych skutków finansowych wynikających z błędu popełnionego w orzeczeniu komisji lekarskiej z [...]r.
Organ I instancji przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyjaśnił w piśmie z dnia [...] r., że prośbę o przyznanie zasiłku stałego jako kontynuacji G. W. (która do 31 marca [...]r. pobierała zasiłek stały) wniosła w dniu [...] kwietnia [...]r., jednakże dołączyła do niego orzeczenie stwierdzające lekki stopień niepełnosprawności. Informację tę sprostowano w piśmie z dnia [...] marca [...]r., w którym organ I instancji podał, iż w dniu [...] kwietnia [...]r. strona wniosła ustnie do podpisanego przez siebie protokołu (którego odpis znajduje się w aktach) prośbę o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego i celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Do protokołu tego dołączyła jedynie orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności.
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano ustawowe wymogi przyznania zasiłku stałego, a następnie odniesiono je do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zaakcentowano, że dochodem strony, która prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest dodatek mieszkaniowy otrzymywany w kwocie [...] zł oraz pomoc żywnościowa od matki. Strona spełnia zatem kryterium dochodowe, a wysokość przyznanego zasiłku stałego stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym a miesięcznym dochodem strony.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji przytoczył treść art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i wskazał, iż strona złożyła wniosek o zasiłek stały wraz z wyrokiem sądu, ustalającym umiarkowany stopień niepełnosprawności (do dnia 31 października [...]r.) w dniu [...] stycznia [...]r., a zatem zasadnie przyznano jej przedmiotowe świadczenie począwszy od stycznia [...]r.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona podniosła, że wyrok Sądu Rejonowego w C. nie jest brany pod uwagę i nie uwzględnia się całości czasokresu, za który stwierdzono u niej umiarkowany stopień niepełnosprawności. Skarżąca nadmieniła, że wskazany błąd odbija się negatywnie na jej zdrowiu, gdyż uniemożliwia jej rehabilitację.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji (akcentując, iż umiarkowany stopień niepełnosprawności ustalono u skarżącej na okres do dnia 31 października [...]r.) i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Obejmuje ona zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych.
Jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Nie ulega wątpliwości, że G. W. w okresie, na który przyznano jej zasiłek stały spełniała kryteria wskazane w art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Strona jest bowiem osobą samotnie gospodarującą, całkowicie niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności (zgodnie z art. 6 pkt 1 powołanej ustawy za osobę całkowicie niezdolną do pracy uważa się m.in. osobę legitymującą się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych), której dochód jest niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Prawidłowo również ustalono (w oparciu o art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), że dodatek mieszkaniowy stanowi dochód strony, a zatem kwota należnego skarżącej świadczenia stanowi różnicę pomiędzy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarujące – 461 zł, a wartością dodatku mieszkaniowego - [...] zł).
Bezsporne jest zatem, iż skarżąca spełnia kryteria ustawowe wyznaczające krąg osób, którym należny jest zasiłek stały. Rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego wymaga natomiast kwestia czasokresu, w którym realizowanie tego uprawnienia skarżącej jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 102 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego; przyznaje się je i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Z art. 37 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż dokumentacja przedstawiona wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego musi obejmować m.in. dokument potwierdzający całkowitą niezdolność wnioskodawcy do pracy, którym może być m.in. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) od orzeczenia wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, który w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 477 14 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Oznacza to, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego może we wskazanych sprawach wywołać skutki ex tunc i spowodować sytuację, w której strona spełnia kryteria osoby całkowicie niezdolnej do pracy z powodu niepełnosprawności w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w okresie, którego dotyczyło zaskarżone do sądu orzeczenie wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, czyli w okresie, który rozpoczął się przed wszczęciem postępowania przed sądem powszechnym.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż z akt sprawy wynika, że strona do kwietnia [...]r. legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a następnie uzyskała orzeczenie uznające ją za osobę o lekkim stopniu niepełnosprawności, od którego odwołała się do sądu. Sąd Rejonowy w C. wyrokiem z dnia [...]r. (sygn. akt [...]) zmienił zaskarżone orzeczenie w ten sposób, że ustalił u G. W. umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia 31 października [...]r. Podkreślić należy, iż do akt sprawy przesłanych tut. Sądowi nie dołączono żadnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności G. W., co stanowi istotne uchybienie, gdyż bez wglądu w te dokumenty Sąd pozbawiony jest informacji dotyczącej nietylko daty wydania orzeczenia przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, ale przede wszystkim początkowej daty okresu, którego dotyczy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (na podstawie informacji zawartych w załączonej do akt opinii biegłego lek. R. K. nie sposób precyzyjnie ustalić tych danych).
Z protokołu ustnego przyjęcia wniosku z dnia [...] r. wynika natomiast, iż w tym dniu G. W. zawnioskowała o przyznanie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Jednocześnie strona, która do końca marca [...]r. pobierała zasiłek stały przedłożyła organowi I instancji orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności (data wydania tego orzeczenia nie została odnotowana w protokole).
Zauważyć w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organu I instancji, wynikającym z art.119 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, było uzyskanie informacji, czy G. W. odwołała się od tego orzeczenia celem zmiany stwierdzonego stopnia niepełnosprawności (co umożliwiłoby jej kontynuowanie pobierania zasiłku stałego) oraz pouczenie strony o możliwości złożenia wniosku o zasiłek stały wraz z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności i dokumentem potwierdzającym, że przedsięwzięto środki zmierzające do zmiany tego orzeczenia. Spełnienie tych wymogów umożliwiłoby wszcząć i następnie zawiesić postępowanie w przedmiocie zasiłku stałego do czasu zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzonego u strony stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika, aby udzielono stronie takiego pouczenia (które uznać należy za szczególnie istotne z uwagi na wskazane w opinii biegłego sądowego przyczyny niepełnosprawności G. W. obejmujące m.in. [...]); natomiast wyjaśnienia udzielone przy przekazywaniu akt organowi odwoławczemu wskazują, iż organ I instancji przyjął, że skoro strona przedłożyła orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności to o jej uprawnieniach do zasiłku stałego nie może być mowy.
Abstrahując od wskazanych powyżej okoliczności dotyczących właściwej daty złożenia wniosku o zasiłek stały podnieść należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. OSK 743/05, publ. ONSA i WSA 6/2006/177), które choć odnosi się do zapisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej pozostaje w pełni aktualne na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 1 marca 2004 r. We wspomnianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku.
Wskazana wykładnia celowościowa tego przepisu (art. 106 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej) uwzględnia cel pomocy społecznej, jakim jest umożliwienie osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, a także obligatoryjny charakter zasiłku stałego, który oznacza, że powinien on być wypłacany za cały okres, w którym strona spełnia warunki określone w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Wyłączenie stosowania art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (w zakresie, w którym uzależnia on początek przyznania i wypłacenia zasiłku od daty złożenia wniosku) w przypadkach kontynuacji pobierania zasiłku stałego wyklucza niedopuszczalną sytuację, w której negatywne konsekwencje nieprawidłowego orzeczenia zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, (którego wadliwość usunął sąd powszechny) ponosiłaby strona, która nabyła uprawnienia do pobierania przedmiotowego świadczenia już w dniu złożenia pierwszego wniosku.
Reasumując wskazać należy, iż przyznanie stronie zasiłku stałego za okres rozpoczynający się w styczniu [...]r. nie jest prawidłowe. Za przedwczesne uznać należy twierdzenie, że w kwietniu [...]r. strona nie złożyła wniosku o przedmiotowe świadczenie, gdyż okoliczności tej nie wyjaśniono ani w dniu [...]kwietnia [...] r., ani też przed wydaniem decyzji organu I instancji w styczniu [...]r. Nie ulega również wątpliwości, że w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja pobierania zasiłku stałego, a w takich przypadkach - jak wskazano powyżej – data złożenia wniosku o to świadczenie wraz z wymaganą dokumentacją nie może wyznaczać początku okresu, na który przyznany zostanie zasiłek stały.
Wskazane powyżej nieprawidłowości dotyczące czasokresu, na który organy obu instancji przyznały skarżącej zasiłek stały, wynikają z naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 37 tej ustawy), a także z naruszenia obowiązku określonego w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, który obliguje organy administracji do wyjaśnienia wszystkich istotnych aspektów sprawy. Wyczerpana zatem została przesłanka uwzględnienia skargi określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w oparciu o powołane przepisy w zw. z art. 135 tej ustawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie orzeczono natomiast o kosztach postępowania, gdyż strona, która nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, na mocy art. 239 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta jest ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.