Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 123 w związku z art. 104 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło umorzyć wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie przekazania pisma A.P. do Wojewody Ś., w związku z odmową przyznania jej stypendium studenckiego.
W uzasadnieniu wskazano, iż A.P. ubiegała się o stypendium studenckie, na zasadach określonych w uchwale Rady Powiatu W. z dnia [...]. Pismem z dnia [...] Starosta W. poinformował ją o odmowie przyznania jej tego stypendium, na co A.P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga została skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a Sąd ten skargę odrzucił. W tej sytuacji A.P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty W. w sprawie stypendium, pismem z dnia [...] zaskarżyła tę odmowę do Wojewody Ś., za pośrednictwem "Starostwa Powiatowego w W.". Pismo to zostało potraktowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stąd Zarząd Powiatu W. przekazał je Sądowi, udzielając jednocześnie odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny pismem z dnia [...] zwrócił pismo A.P. wraz z aktami sprawy Staroście W. podnosząc, że pismo skarżącej nie jest adresowane do Sądu.
W tej sytuacji Starosta W. postanowieniem z dnia [...] przekazał pismo A.P. do Wojewody Ś., który z kolei pismem z dnia [...] zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziło, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tego postanowienia i postanowiło z urzędu wszcząć postępowanie w tej sprawie.
Kolegium podniosło, że w trybie art. 65 k.p.a. mogą być przekazywane wyłącznie takie sprawy (wnioski, podania itp.), które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, w oparciu o przepisy procesowe zawarte w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Tymczasem w omawianym przypadku w tym trybie przekazano Wojewodzie Ś. pismo w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego. Zaakcentowano, iż niezrozumiałym jest fakt przekazania (w formie postanowienia) Wojewodzie Ś. pisma, które i tak do tego organu było adresowane, a zatem w tej sytuacji wydanie postanowienia było zbędne, bowiem pismo A.P. należało przesłać Wojewodzie Ś. -jako adresatowi tego pisma -w formie zwykłego listy przekazującego.
W tym stanie rzeczy – zdaniem organu - wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianego postanowienia było zasadne i dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...], wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia.
Podniesiono, iż w trakcie tego postępowania, do Kolegium wpłynęło zażalenie na omawiane tutaj postanowienie Starosty W., które złożyła A.P. i w tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że zostały otwarte dwa tryby zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Starosty W.: pierwszy (zwyczajny), zainicjowany przez A.P., wskutek złożonego przez nią zażalenia oraz drugi (nadzwyczajny) wskutek wszczęcia z urzędu przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. Stąd też, organ stwierdził, iż w tym stanie rzeczy, należało dać pierwszeństwo trybowi zwykłemu i dlatego postanowieniem z dnia [...] uchylił wspomniane postanowienie Starosty W. i umorzył postępowanie w sprawie przekazania pisma A.P. do Wojewody Ś. w formie postanowienia. W tej sytuacji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. stało się bezprzedmiotowe i należało tak wszczęte postępowanie przed Kolegium umorzyć.
Na to postanowienie A.P. złożyła zażalenie, w którym podniosła, że "Wojewoda Ś. stwierdził, iż postanowienie Starosty W. było wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie zgadzam się z wydanym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, więc wnoszę o ponowne rozpoznanie sprawy".
Postanowieniem z dnia [...] [...] wydanym na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 14 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 123 w związku z art. 104 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ([...]) w sprawie umorzenia wszczętego z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekazania pisma A.P. do Wojewody Ś., w związku z odmową przyznania jej stypendium studenckiego.
W uzasadnieniu organ powtórzył argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Nadto wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska zajętego w postanowieniu z dnia [...]. Ponownie podniesiono, że skoro zostały otwarte dwa tryby do uchylenia postanowienia Starosty W.: nadzwyczajny i zwyczajny, to należało dać pierwszeństwo trybowi zwykłemu, a postępowanie w trybie nadzwyczajnym umorzyć. Taki sposób działania jest tym bardziej zasadny, że Kolegium w dniu [...] postanowieniem [...] uchyliło i umorzyło postępowanie w sprawie przekazania pisma A.P. do Wojewody Ś. w formie postanowienia, a więc prowadzenie kolejnego postępowania, zmierzającego do osiągnięcia tego samego celu stało się bezprzedmiotowe, a gdyby było nadal prowadzone, to doszłoby do orzekania w sprawie, w której nastąpiło już rozstrzygnięcie innym postanowieniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.P. nie sprecyzowała swoich zarzutów. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] wskazała, iż "pyta się" dlaczego jej wniosek o przyznanie stypendium nie był rozpoznany merytorycznie.
W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych.
Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa procesowego w taki sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie wszystkie poglądy w nim wyrażone należało zaakceptować.
Przede wszystkim w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Przepis ten nakłada zatem obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej na organ, do którego pismo zostało wniesione, a więc do którego zostało ono skierowane celem jego rozpatrzenia. Wskazany przepis stanowi bowiem realizację zasady wyrażonej w 19 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Z analizy wskazanego przepisu art. 65 § 1 k.p.a. wynika, że tylko organ do którego podanie (pismo) skierowano bada czy dysponuje zdolnością prawną, a zatem czy jest właściwy do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot.
Negatywny wynik badania swojej właściwości skutkuje bądź przekazaniem w formie postanowienia sprawy organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.) bądź zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art 66 § 2 k.p.a.).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie wskazać, iż z pisma A.P. z dnia [...] bezspornie wynika, że zostało ono skierowane do Wojewody Ś. W piśmie tym skarżąca jednoznacznie oznaczyła organ, do którego je kierowała celem jego rozpatrzenia.
Starosta W. postanowieniem z dnia [...] przekazał pismo A.P. do Wojewody Ś., który z kolei pismem z dnia [...] zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Wyżej naprowadzony wywód prowadzi wprost do wniosku, iż tej sytuacji Starosta W., za pośrednictwem którego pismo to zostało wniesione, nie miał podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., bowiem konieczność przekazania przedmiotowego pisma Wojewodzie Ś. wynikała z samego faktu jego skierowania do tego organu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziło, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tego postanowienia i postanowiło z urzędu wszcząć postępowanie w tej sprawie.
Jednakże w trakcie tego postępowania, do Kolegium wpłynęło zażalenie na postanowienie Starosty W., które złożyła A.P. i w tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że zostały otwarte dwa tryby zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Starosty W.: pierwszy (zwyczajny), zainicjowany przez A.P., wskutek złożonego przez nią zażalenia oraz drugi (nadzwyczajny) wskutek wszczęcia z urzędu przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. Prawidłowo przy tym organ stwierdził, iż w tym stanie rzeczy, należało dać pierwszeństwo trybowi zwykłemu i dlatego postanowieniem z dnia [...] uchylił wspomniane postanowienie Starosty W. i umorzył postępowanie w sprawie przekazania pisma A.P. do Wojewody Ś. w formie postanowienia.
W tej sytuacji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty W. stało się bezprzedmiotowe i należało tak wszczęte postępowanie przed Kolegium umorzyć, co organ ten uczynił.
Innymi słowy powyższe oznacza, że w następstwie wyżej opisanego postanowienia Kolegium przedmiotowa sprawa została zakończona ostatecznym orzeczeniem, a zatem też oczywistym było, iż dalsze prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe.
Nie sposób jednak nie wytknąć Kolegium wad prawnych zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego.
Przedmiotowe orzeczenie, jak i orzeczenie je poprzedzające zapadły w formie postanowienia. Jako podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia (oraz orzeczenia go poprzedzającego) wskazano przepis art. 123 k.p.a. (bez wskazania paragrafu) w zw. z art. 104 k.p.a. (bez wskazania paragrafu).
Artykuł 123 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w § 1, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, a w § 2, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei art. 104 k.p.a. stanowi w § 1, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a w § 2, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Zarówno orzeczenie z dnia [...], jak i zaskarżone rozstrzygnięcie w swoich uzasadnieniach nie wyjaśniają w ogóle w jaki sposób i dlaczego przytoczone wyżej przepisy prawa stanowią podstawę do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość i dlaczego orzeczenie zapadło w formie postanowienia.
Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia okoliczność, iż wskazane przez organ - a wyżej przytoczone - przepisy prawa nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania orzeczenia umarzającego wszczętego z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...], skoro wyżej zacytowane przepisy w ogóle nie regulują instytucji umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Przepis art. 105 k.p.a. stanowi w § 1, iż w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z powyższego zatem wynika, iż orzeczenie umarzające dane postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości zapada w formie decyzji administracyjnej.
Organ w przedmiotowej sprawie w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego umarzając przedmiotowe postępowanie uczynił to formie postanowienia.
Artykuł 126 k.p.a. stanowi, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie.
Z zapisu cytowanego przepisu prawa wynika zatem, iż ta powyżej przytoczona regulacja nie odnosi się zatem do sytuacji przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a..
Co więcej z przepisu tego wynika, iż w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia jest rozstrzygnięcie w formie postanowienia, to nie w każdym przypadku orzeczenie kończące to postępowanie ma formę postanowienia.
Przepis art. 126 k.p.a. nie ma bowiem zastosowania do sytuacji opisanej w art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis stanowi, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Stąd też w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności orzeczenia w formie postanowienia organ zobowiązany jest do wydania decyzji.
Przeto tez zdaniem Sądu przedmiotowe orzeczenie jak i orzeczenie je poprzedzające winno było zostać wydane w formie decyzji administracyjnej.
Artykuł 107 k.p.a. stanowi w § 1 między innymi, że decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, a w § 3, iż uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Jak już wyżej wykazano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przytoczono przepisy prawa które - bez żadnych ku temu wątpliwości - nie stanowią podstawy prawnej przedmiotowego rozstrzygnięcia umarzającego jako bezprzedmiotowe wszczęte przez organ postępowanie administracyjne w sprawie nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...], a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - nawet jednym zdaniem - nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowo godzi się wytknąć Kolegium, iż w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia w ogóle nie przywołano przepisu prawa na podstawie którego rozpoznano "zażalenie" (tak organ nazwał w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] pismo skarżącej z dnia [...] zatytułowane "[...]") skarżącej od postanowienia z dnia [...], a jedynie - jak już wyżej wspomniano - powielono jedynie zapis podstawy prawnej z postanowienia z dnia [...].
Zdaniem Sądu oczywistym jest, iż jako podstawę prawną orzeczenia należy powoływać jedynie przepisy proceduralne mające szczególny związek z danym orzeczeniem. Jednakże w przypadku gdy mamy do czynienia z instytucjami takimi jak stwierdzenie nieważności orzeczenia, wznowienie postępowania, czy też umorzenie postępowania, to niezbędne jest powoływanie stosowanych przepisów kodeksu.
Stąd tez w opinii Sądu uzasadnienie, przy sporządzaniu którego nie dochowano nawet elementarnej staranności przy przytaczaniu podstawy prawnej wydania orzeczenia jest uzasadnieniem wadliwym.
Jednakże - jak już wyżej wspomniano - regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Stąd też stwierdzone przez Sąd naruszenie przez Kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - skoro w istocie nie miało wpływu na wynik sprawy - nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, skoro w wyniku tego orzeczenia prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Na marginesie przedstawionych rozważań przyjdzie zauważyć, że Sąd nie był uprawniony do wypowiedzenia się w kwestiach merytorycznych dotyczących stypendium, a które zostały zasygnalizowane przez stronę skarżącą. Sąd bowiem badał wyłącznie prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia o charakterze formalnym.
W tym stanie rzecz brak było wystarczających podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).