Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 12 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 717/15

Uzasadnienie

Z. M. wnioskiem z dnia 27.05.2013r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w R. o zwrot od dnia 01.05.2013r. kosztów dojazdu z miejscowości R. do miejscowości pełnienia służby w K. w cenie biletu autobusowego. Do wniosku dołączył raport z dnia 27.05.2013r., w którym podniósł, iż dojazd komunikacją autobusową jest dla niego dojazdem dogodniejszym ze i względu na konfigurację połączeń, a przede wszystkim ze względu na położenie przystanków autobusowych względem dworców kolejowych, i to zarówno w R., jak i w K. W raporcie skarżący wskazał odległości do przystanków i dworców kolejowych, a także czas potrzebny na dojście do nich.

Skarżący dokonał również porównania połączeń kolejowych i autobusowych, którymi mógłby dojechać na pełnione przez siebie służby, a także wskazał, o której musiałby opuścić miejsce zamieszkania w przypadku poszczególnych połączeń, a także o której nastąpiłby jego powrót. Zdaniem skarżącego przytoczone przez niego dane jednoznacznie wskazywały na to, iż dojazd komunikacją PKS jest dla niego dogodniejszy, i na tej podstawie wniósł o zwrot kosztów w cenie biletu miesięcznego tego środka komunikacji publicznej. Swoją argumentację skarżący poparł orzeczeniami sądów administracyjnych, podając sygnatury orzeczeń wydanych w podobnych sprawach.

Komendant Powiatowy Policji w R. po przeanalizowaniu sprawy wydał dnia [...]r. pismo Nr [...] w którym przyznał wnioskodawcy świadczenie za dojazdy do miejscowości pełnienia służby w cenie biletu kolejowego.

Uzasadniając swoje stanowiska podał, że na trasie R. - K. istnieje komunikacja kolejowa i autobusowa. Funkcjonariusze Komisariatu Policji w K. pełnią służby najczęściej w godzinach 7.00- 15.00, 14.00 - 22.00, 22.00 - 6.00 oraz w ramach dyżuru zdarzeniowego 18.00 - 6.00. W powiązaniu z tymi godzinami wskazał, iż dojazd do służby i powrót po służbie przedstawia się następująco:

Komunikacja kolejowa w m-cu 05 2013r.

1. • służba 7.00-15.00 wyjazd R. godz. 5.51 - przyjazd K. godz. 6.10 wyjazd K. godz. 15.58 - przyjazd R. godz. 16.11 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 10 godz. 20 min
2. • służba 14.00-22.00 wyjazd R. godz. 11.56 - przyjazd K. godz. 12.15 z powodu braku komunikacji po godz. 22.00 wyjazd pierwszym rannym pociągiem dnia następnego K. godz. 4.54- przyjazd R. godz. 5.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 17 godz. 11 min
3. • służba 22.00-6.00 wyjazd R. godz. 18.48 - przyjazd K. godz. 19.07 wyjazd K. godz. 6.53 - przyjazd R. godz. 7.06 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 12 godz. 18 min
4. • służba 18.00-6.00 wyjazd R. godz. 16.51 - przyjazd K. godz. 17.10 wyjazd Kr. godz. 6.53 - przyjazd R. godz. 7.06 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 14 godz. 15 min
5. • służba w godz. 20.00 - 4.00 wyjazd R. godz. 18.48 - przyjazd K. godz. 19.07 wyjazd K. godz. 4.54 - przyjazd R. godz. 5.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 10 godz. 19 min

Komunikacja kolejowa od m-ca 06/2013r. po zmianie rozkładu jazdy pociągów

1. • służba 7.00 -15.00 wyjazd R. godz. 5.51 - przyjazd K. godz. 6.10 wyjazd K. godz. 15.55 - przyjazd R. godz. 16.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 10 godz. 16 min
2. • służba 14.00-22.00 wyjazd R. godz. 12.01 - przyjazd K. godz. 12.20 z powodu braku komunikacji po godz. 22.00 wyjazd pierwszym rannym pociągiem dnia następnego K. godz. 4.55 - przyjazd R. godz. 5.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 17 godz. 06 min
3. • służba 22.00-6.00 wyjazd R. godz. 19.31 - przyjazd K. godz. 19.49 wyjazd K. godz. 6.55 - przyjazd R. godz. 7.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 11 godz. 36 min
4. • służba 18.00-6.00 wyjazd R. godz. 16.51 - przyjazd K. godz. 17.10 wyjazd K. godz. 6.55 - przyjazd R. godz. 7.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 14 godz. 16 min
5. • służba 20.00 - 4.00 wyjazd R. godz. 19.31 - przyjazd K. godz. 19.49 wyjazd K. godz. 4.55 - przyjazd R. godz. 5.07 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 9 godz. 36 min

Komunikacja autobusowa – R. przystanek Plac [...], K. przystanek [...] lub [...]

1. • służba 7.00 - 15.00 wyjazd R. godz. 6.21 - przyjazd K. godz. 6.46 wyjazd K. godz. 15.29 - przyjazd R. godz. 15.54 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 9 godz. 33 min
2. • służba 14.00-22.00 wyjazd R. godz. 12.16 - przyjazd K. godz. 12.41 z powodu braku komunikacji po godz. 22.00 wyjazd pierwszym rannym autobusem dnia następnego K. godz. 5.03 - przyjazd R. godz. 5.30 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 17 godz. 14 min
3. • służba 22.00-6.00 wyjazd R. godz. 18.21 - przyjazd K. godz. 18.58 wyjazd K. godz. 7.02 - przyjazd R godz. 7.27 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 13 godz. 06 min
4. • służba 18.00-6.00 wyjazd R godz. 16.30- przyjazd K. godz. 16.55 wyjazd K. godz. 7.02 - przyjazd R godz. 7.27 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 14 godz. 57 min
5. • służba 20.00 - 4.00 wyjazd R godz. 18.21 - przyjazd K. godz. 18.58 wyjazd K. godz. 5.03 - przyjazd R godz. 5.30 łączny czas przebywania poza miejscowością zamieszkania 11 godz. 09 min.

Jak wynika z powyższego, dojazd komunikacją kolejową jest równie dogodny jak komunikacją autobusową. Cena biletu miesięcznego autobusowego na trasie R - K. przewoźnika obsługującego tę trasę PKS R wynosi 218,- zł. Z kolei cena biletu miesięcznego kolejowego przewoźnika na tej trasie Koleje [...] jest tańsza i wynosi w miesiącu maju 2013r. 115,- zł, a od 01.06.2013r. 133,- zł.

Wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r (Dz. U. 2015, poz. 355) policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

Art. 88 ust. 4 w/w ustawy stanowi, że miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Powyższe regulacje zostały doprecyzowane zatwierdzonymi przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zasadami dokonywania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz jednostek terenowych Policji województwa [...], zgodnie z którymi w przypadku równie dogodnych środków transportu wybiera się najtańszy.

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i oświadczył, iż najdogodniejszym dla niego środkiem komunikacji jest PKS.

W dniu 9 września 2013 r. Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w R. polegającą na przyznaniu w okresie od 1 maja 2013r. świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. z R. do K., w cenie biletu miesięcznego Kolei [...].

W skardze wniósł o:

1. 1) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności,
2. 2) uznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, tj. na trasie R - K., w cenie biletu miesięcznego PKS,
3. 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej czynności zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez nierzetelne zrealizowanie jego dyspozycji i wypłacenie świadczenia w cenie biletu miesięcznego Kolei [...], a nie w cenie biletu PKS, o co wnioskował skarżący,
3. b) art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, i nie przyznanie świadczenia w cenie środka publicznego transportu zbiorowego, którego przystanki położone są najbliżej miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby przez skarżącego, a tym samym poprzez niezastosowanie kryterium dogodności dojazdu.

Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż pełni służbę w Komisariacie Policji w K. W dniu 1 maja 2013r. przeprowadził się do R.. Miejscowość ta jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez skarżącego służby w rozumieniu ustawy o Policji. Czas przejazdu na trasie R - K., zarówno komunikacją PKS jak i koleją, nie przekracza dwóch godzin w obie strony. W ocenie skarżącego organ w błędny sposób dokonał obliczenia czasu pozostawania poza miejscem zamieszkania. Nie wziął bowiem pod uwagę konieczności dojścia do i z przystanku, czy też dworca kolejowego.

Skarżący zamieszkuje w R. przy ul.[...], natomiast służbę pełni w Komisariacie Policji w K., znajdującym się przy skrzyżowaniu ul. [...] z [...] (ul. [...]). Położenie przystanków autobusowych i dworców kolejowych przedstawia się następująco R (dworzec kolejowy przy ul. [...], odległość ok. 1,8 km, czas dojścia z miejsca zamieszkania wynosi ok. 23 min., przystanek PKS na Placu [...], odległość ok. 230 metrów czas dojścia z miejsca zamieszkania wynosi ok. 3 min.

K., dworzec kolejowy przy ul. [...], odległość ok. 800 metrów, czas dojścia z miejsca pełnienia służby wynosi ok. 10 min., przystanek PKS przy [...] (ul. [...]) - dla kursów z R., odległość ok. 270 metrów, czas dojścia z miejsca pełnienia służby wynosi ok. 3 min. (przystanek PKS przy [...] (ul. [...]) - dla kursów do R., odległość ok. 400 metrów, czas dojścia z miejsca pełnienia służby wynosi ok. 5 min. (załącznik nr 5 - miejsce pełnienia służby oznaczono literą A, przystanek PKS literą B), przystanek PKS przy [...] (ul. [...]), odległość ok. 400 metrów, czas dojścia z miejsca pełnienia służby wynosi ok. 5 min.

Powołując się na podane przez siebie dane obejmujące czas dojścia i przejazdu stwierdził, iż czas dojazdu autobusem PKS jest krótszy:

1. 1) w przypadku I zmiany o 1 godz. i 27 minut,
2. 2) w przypadku II zmiany o 37 minut.

Jedynie w przypadku III zmiany komunikacja PKS jest nieznacznie mniej dogodnym środkiem transportu. Czas pozostawania skarżącego poza miejscem zamieszkania jest bowiem o 10 minut dłuższy, niż w przypadku komunikacji kolejowej.

Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w przytoczonych przez niego orzeczeniach sądów administracyjnych, natomiast wziął pod uwagę jedynie te fakty, które były dla niego wygodne.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentacje zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28.10.2013 r. odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 23.04. 2015 r. uchylił wskazane powyżej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach(§ 3).

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym przepisie.

Jak już wskazano na wstępie sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.

Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Zasadnie zatem skarżący podnosi w skardze, iż w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Bezsporne jest to, że skarżący mieszka w R. przy ul. [...], natomiast służbę pełni w Komisariacie Policji w K., znajdującym się przy skrzyżowaniu ul. [...]z [...] (ul. [...]). W tej sytuacji najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest trasa z dworca z przystanku PKS na Placu [...]. Przy czym czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. W tej sytuacji wyłącznie ta przesłanka może decydować o zwrocie skarżącemu kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Nie zawiera ona również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię.

W ocenie Sądu, Komendant Powiatowy Policji dokonał w rozpoznawanej sprawnie nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika, by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (przepis ten sam organ powołuje w § 1 ust. 1 swojej decyzji) - zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą.

Na tle ustawy o Policji ugruntowało się już orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy, (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2011 r sygn. akt III SA/Łd 25/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r sygn. akt III SA/Łd 433/10 CBOIS).

Najdogodniejszy powinien być jednak dla funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy. Powinno się zatem uwzględniać dodatkowe przesłanki oprócz kryterium ceny za dojazd - takie jak czas dojścia do przystanku. W tym wypadku to skarżący decyduje o tym jaki środek komunikacji jest dla niego najdogodniejszy, a Komendant powinien to uwzględnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się zatem przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, iż Komendant Powiatowy Policji w R. odmówił skarżącemu rozliczenia kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej niezgodnie z ww. przepisami.

Zatem uznając skargę za uzasadnioną i stwierdzając, że zasadność żądania skarżącego jest niewątpliwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i uznał uprawnienie skarżącego na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.