Uzasadnienie
W dniu 21 marca 2013r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr [...] z siedzibą przy ul. [...] w S. W podstawie prawnej powołano art. 12 pkt 8 lit. "i" oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r Nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).
Jednocześnie stwierdzono, że przyjęcie uchwały nastąpiło po uzyskaniu opinii [...] Kuratora Oświaty i spełnieniu wymogów art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 51, poz. 234). W uchwale tej postanowiono o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2013r. Gimnazjum nr [...] w S., zapewnieniu uczniom możliwość kontynuacji nauki w Gimnazjum nr [...] w S. przy ul. [...]. Postanowiono również o przekazaniu dokumentacji z przebiegu nauczania [...] Kuratorowi Oświaty w K. oraz, że składniki mienia likwidowanej szkoły z dniem 1 września 2013r. stają się mieniem Gimnazjum nr [...] w S. Na wyżej wymienioną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia złożyła Rada Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych (OPZZ) Województwa [...] w K. Ponadto do Sądu zostały wniesione skargi pracowników Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w S., w skład którego wchodziło Gimnazjum objęte zaskarżoną uchwałą oraz skarga M.H. – rodzica ucznia likwidowanego Gimnazjum. Skargi pracowników, poza skargą A.K., zostały cofnięte a postępowanie sądowe w sprawie tych skarg umorzone.
W skardze Rada OPZZ zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP wnosząc na tej podstawie o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej Rada Miejska w S. błędnie założyła, że uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie są aktami prawa miejscowego, a jedynie aktami organizacyjnymi i jako takie nie podlegają dyspozycji art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Następnie dla wykazania obowiązku konsultacji ze związkami zawodowymi uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz zaskarżonej uchwały przytoczono obszerne fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. (I OPS 2/10). Zaakcentowano, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym we wskazanej uchwale NSA, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Brak przeprowadzenia postępowania opiniodawczego stanowi zatem naruszenie obowiązującego prawa, które winno skutkować usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.
Podniesiono, że twierdzenie to zostało poparte przez organ nadzoru prawnego w odpowiedzi na pismo skarżącego w sprawie uchylenia uchwały w trybie nadzorczym z dnia [...] r. Równocześnie za błędne uznano stanowisko organu wyrażone w uchwale nr [...] (stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), że wymóg konsultacji został dochowany poprzez konsultacje podjęte z Oddziałem ZNP w S., bowiem nie jest on organizacją reprezentatywną w myśl ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.
Tym samym za bezzasadne uznano powołanie się na upoważnienie udzielone przez OPZZ zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego (ZNP), gdyż bezpośredni wymóg ustawowy nie może zostać spełniony przez organizację, która tego wymogu nie spełnia, a jedynie uzyskała upoważnienie uprawniające do prowadzenia konsultacji, które należy rozumieć jedynie jako wyrażenie zgody na informowanie zarządów ZNP, a nie realizację ustawowego obowiązku.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając stanowisko w kwestii braku interesu prawnego wskazano, że skarga została wniesiona przez Radę Oddziału OPZZ Województwa [...], a nie przez OPZZ, który jest reprezentatywną organizacją związkową. Ponadto Rada OPZZ Województwa [...] zgodnie z wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego oraz zapisami Statutu nie została przewidziana jako organ uprawniony do reprezentacji OPZZ.
W kwestii zarzutów skargi przyznano, że NSA w uchwale z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 2/10 przesądził, że uchwały rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły oraz o jej likwidacji są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Jak jednak wskazał NSA przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z tych uchwał oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy. Następnie podniesiono, że w zakresie wskazanej procedury opiniodawczej OPZZ przedłożył upoważnienie nr [...] z dnia [...] r., które zostało udzielone przez Przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów ZNP celem opiniowania w myśl. art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy. Projekt zaskarżonej uchwały został zatem przedstawiony Zarządowi Oddziału ZNP w S. Zdaniem pełnomocnika taka procedura jest w pełni dopuszczalna oraz wypełnia przesłankę z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
W obszernym uzasadnieniu prezentowanego stanowiska stwierdzono m.in., że art. 19 zawiera kategorię podmiotów posiadających kompetencję do opiniowania, tj. organizację związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Jednakże wymieniona w tym przepisie kategoria pojęciowa nie jest jednoznaczna, bowiem wymaga ustalenia kręgu podmiotów, które w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej mogą być legitymowane do dokonania czynności opiniowania. W tym zakresie treść art. 9 ustawy o związkach zawodowych przekonuje, że celem ustawodawcy było uczynienie funkcjonowania związków zawodowych możliwie elastycznymi, a wyjątkiem jest tylko zaciąganie zobowiązań majątkowych, które mogą być podejmowane wyłącznie przez organy statutowe posiadające ponadto podmiotowość prawną.
Dalej stwierdzono, że ZNP jest częścią jednej ze struktur branżowych OPZZ, tj. Oświaty i Nauki. Legitymacja ZNP do występowania w imieniu OPZZ wynika z dwóch źródeł. Po pierwsze wynika z art. 17 statutu OPZZ (upoważnienie przewodniczącego do reprezentowania OPZZ), a po drugie z art. 18 statutu OPZZ, gdyż jest on częścią struktury branżowej OPZZ. Akcentowano przy tym, że ustawodawca nie podał w sposób precyzyjny, kto w imieniu organizacji reprezentatywnej ma się wypowiedzieć po to, by w jak najszerszych granicach mogły o tym decydować same organizacje związkowe, jeśli weźmie się pod rozwagę wiele różnych obszarów rynku pracy (branż, zawodów, środowisk), które wymagałyby konsultowania na gruncie art. 19 ustawy o związkach zawodowych przez organizację reprezentatywną.
Wobec tego, zdaniem pełnomocnika organu, dalece bardziej sensowne jest zaakceptowanie wykładni, iż spełniający swoją rolę proces opiniowania dokonywany jest przez prawidłowo umocowany związek branżowy, działający na lokalnym obszarze, niż przez organizację o charakterze centralnym. Zwrócono również uwagę na art. 6 ust. 1 ustawy o Trójstronnej Komisji (...), do której odsyła cyt. art. 19, zgodnie z którym stronę pracowników w Komisji reprezentują przedstawiciele reprezentatywnych organizacji związkowych. Na tej podstawie wywodzono, że skoro w Komisji Trójstronnej organizacja związkowa może być reprezentowana przez bliżej niesprecyzowanego przedstawiciela, tym bardziej możliwość taka powinna istnieć w innych przypadkach.
Ponadto wskazano, że analiza orzeczeń sądów administracyjnych na gruncie obowiązków procedury opiniodawczej przewidzianej w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, prowadzi do wniosku, że problematyka w zakresie możliwości udzielania przez jeden związek zawodowy upoważnienia do konsultacji konkretnego projektu aktu prawnego organowi innej organizacji nie została jednoznacznie przesądzona. Jednocześnie przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie dopuszczono bezpośrednio lub pośrednio możliwość udzielenia przez OPZZ upoważnienia dla oddziałów terenowych ZNP do działania w ich imieniu w zakresie dotyczącym art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Dodatkowo wskazano na dotychczasową wieloletnią praktykę upoważnienia ZNP przez OPZZ, które do tej pory nie było kwestionowane. Tym samym za naganne uznano zachowanie OPZZ, a aktualnie skarżącego, które godzi nie tylko w pewność obrotu prawnego, ale wydaje się być instrumentalną i wysoce niemoralną strategią postępowania niezasługującą na ochronę. Jednoczenie podkreślono, że interes nauczycieli nie został naruszony, ponieważ wszystkie reprezentujące ich organizacje związkowe miały szansę wypowiedzieć się.
W skardze A.K. zarzucono przedmiotowej uchwale naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez brak poinformowania wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w terminie, który upływał w dniu 28 lutego 2013r. Zdaniem skarżącej brak skutecznego powiadomienia wszystkich rodziców uczniów skutkować powinien nieważnością zaskarżonej uchwały. Do skargi dołączono oświadczenia rodziców uczniów gimnazjum K.Ś., M.H., P.E. (będącej rodziną zastępczą).
M.H. we wniesionej przez siebie skardze zarzucił przedmiotowej uchwale także naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez brak poinformowania go w terminie 6 miesięcy przed datą likwidacji placówki o podjęciu uchwały oraz art. 7, 77 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organ niezbędnego materiału dowodowego, pozwalającego na prawidłowe ustalenie jego miejsca zamieszkania. Podnosząc te zarzuty domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zaznaczył, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest rodzicem ucznia likwidowanej szkoły, ma więc interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamiarze likwidacji szkoły. Zaznaczył, że mieszka w C. przy ul. [...] i nie otrzymał zawiadomienia o likwidacji Gimnazjum nr [...] w S.. Dopiero w kwietniu 2013r. dowiedział się o tym fakcie od matki D.H. Zdaniem skarżącego obowiązkiem organu było podjąć wszelkie czynności zmierzające do ustalenia jego rzeczywistego miejsca zamieszkania, a nie ograniczenie się jedynie do adresu wskazanego w księdze ucznia.
W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślono, że organ wykonał obowiązek wskazany w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem zapewnił możliwość kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce oświatowej oraz zawiadomił o zamiarze likwidacji szkoły właściwego kuratora oświaty i rodziców likwidowanej szkoły w terminie, który upłynął w dniu 28 lutego 2013r. Listy adresów zostały ustalone w oparciu o informację dyrektora szkoły, który sporządził je na podstawie księgi uczniów. Wysyłki zawiadomień do rodziców dokonano na podane w wykazie adresy.
Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o systemie oświaty na rodzicach spoczywa obowiązek dopełnienia formalności określonych w tym przepisie, w tym podania aktualnego adresu zamieszkania. Następnie odniesiono się do poszczególnych przypadków rodziców, którzy w ocenie skarżącej A.K. nie zostali w terminie skutecznie zawiadomieni o likwidacji Gimnazjum. W przypadku K.Ś. podniesiono, że wraz ze Z.S. zamieszkują pod tym samym adresem w S. przy ul. [...] Adres dla obojga rodziców uczennicy Gimnazjum S.Ś. jest taki sam i wynika ze wszystkich dostępnych dokumentów (księga uczniów, dziennik lekcyjny, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, kwestionariusz osobowy kandydata, lista uczniów, lista adresowa przygotowana przez dyrektora). Zawiadomienia o likwidacji szkoły z dnia 18 grudnia 2012 r. skierowane do każdego z rodziców zostały podjęte w dniu 20 grudnia 2012 r. przez Z.Ś., co wynika z pocztowego potwierdzenia odbioru.
Wskazano, że w przypadku E.P. pełniącej pieczę zastępczą nad uczniem D.Z. o zamiarze likwidacji zostali skutecznie powiadomieni rodzice tego ucznia Nadmieniono przy tym, że matka ucznia D.Z., wspólnie zamieszkuje z E.P. pełniącą pieczę zastępczą nad małoletnim.
Odnosząc się do skargi M.H. organ wskazał, że z informacji jakie posiadała szkoła i organ wynikało, że cała rodzina zamieszkuje pod jednym adresem w S. przy ul. [...] (kwestionariusz osobowy ucznia, księga uczniów, lista uczniów wraz z adresami zamieszkania rodziców sporządzona przez dyrektora szkoły, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia). Organ dokonał zatem zawiadomienia każdego z rodziców (W. i M.H.) na ten adres. Na przychodzącej do organu informacji o doręczeniu (awizowaniu przesyłki) nie zamieszczono informacji o wadliwości adresu na jaki korespondencja była kierowana.
Natomiast W.H. oświadczyła, że ojciec D. od początku wiedział o likwidacji szkoły oraz o awizowanych przesyłkach, w okresie kiedy przesyłki oczekiwały na odbiór. Za wysoce znamienne uznano, że skarżący wiedząc o likwidacji szkoły od początku dokonał czynności aktualizacyjnych dopiero z początkiem marca 2013 r., kiedy rozpoczęły się działania zmierzające do udaremnienia likwidacji szkoły. Wówczas to został sporządzony kolejny kwestionariusz ucznia z dopiskiem o dodatkowym adresie ojca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a, wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz.2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych oraz szkół ponadgimnazjalnych (a takimi są zasadnicza szkoła zawodowa) należy do zadań własnych powiatu.
Z kolei w myśl art. 92 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595), ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu (a takim miastem jest S.), w tym zasady sprawowania nadzoru, określa ustawa o samorządzie gminnym.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają zatem przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] w sprawie likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr [...] z siedzibą przy ul. [...] w S. Podstawę prawną tej uchwały stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa Sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności. Zatem Sąd bada, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.
Niewątpliwie skarga Rady OPZZ Województwa [...] z uwagi na jej przedmiot, mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została złożona w terminie, po wcześniejszym wezwaniu Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a). Jednocześnie Rada OPZZ jest organem terytorialnej struktury OPZZ reprezentującym OPZZ (art. 19 Statutu OPZZ). Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione. Powyższe dotyczy również skarg wniesionych przez M.H. oraz A.K. Nadmienić można tylko, iż skargi wnieśli pracownicy Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w S. (w tym A.K.) w skład którego wchodziło likwidowane Gimnazjum. Po cofnięciu skarg (poza skargą A.K.) postępowania sądowe w sprawie tych skarg zostały umorzone.
Skuteczność zaskarżania uchwał organów gmin zasadniczo reguluje przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie cyt. wyżej art. 101 ust. 1 może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, co oznacza, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do dokonania merytorycznej oceny uchwały.
Rada OPZZ Województwa [...] nie wskazała w skardze na czym polega naruszenie interesu prawnego OPZZ, który reprezentuje. Z treści skargi wynikałoby, że takiego naruszenia upatruje w braku przedstawienia OPZZ do konsultacji uchwał o zamiarze likwidacji szkoły i likwidacji szkoły.
W ocenie Sądu brak przedstawienia związkowi zawodowemu uchwały w sprawie likwidacji szkoły do zaopiniowania w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych – tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. Nr 167 (bez rozstrzygania w tym miejscu, czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) nie stanowi naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to bowiem jedynie ewentualna wada procesowa przy podjęciu uchwały. Wprawdzie w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych określono, że organizacja związkowa (...) ma prawo opiniowania założeń i projektów, jednakże pomimo takiego zapisu udział w procesie legislacji nie jest "prawem", "uprawnieniem" związku zawodowego, lecz kompetencją związku zawodowego, wobec czego pominięcie go w procesie legislacji nie jest zdarzeniem świadczącym o naruszenie jego interesu prawnego lub obowiązku.
Naruszenia interesu prawnego można natomiast upatrywać w fakcie, że OPZZ w imieniu którego działa Rada, jest organizacją związkową związków zawodowych, które są powołane do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych), a likwidacja szkoły wpływa na stosunki prawne nauczycieli zlikwidowanej szkoły w zakresie ich zatrudnienia (rozwiązanie stosunku pracy bądź zatrudnienia ich w innych szkołach).
W tej sytuacji należy uznać, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
W ocenie Sądu także skarżący M.H. posiada interes prawny wynikający z przepisów ustawy o systemie oświaty, gdyż jest ojcem dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły. Natomiast na mocy zaskarżonej uchwały nastąpi zmiana miejsca realizacji obowiązku szkolnego dziecka, co ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w zw. z art. 18 ustawy o systemie oświaty wynikają bowiem obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Zaskarżona uchwała wkracza zatem w sferę prawną rodziców i dziecka kształtowaną przepisami ustawy o systemie oświaty.
Natomiast skarżąca A.K. jako pracownik Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w S., w skład którego wchodzi likwidowane Gimnazjum a także Szkoła Podstawowa Specjalna oraz Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna w skardze nie wskazała w czym upatruje swój interes prawny, a także jego naruszenie. Skarżąca również nie wskazała takich przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby jej prawa (obowiązki), a które zostałyby naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego nie można natomiast wywodzić z naruszenia uprawnienia rodziców do otrzymania zawiadomienia o likwidacji szkoły, a tylko na ten aspekt wskazano w skardze. W tej sytuacji skarga, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego, a tym samym brak legitymacji do wniesienia skargi.
Wobec powyższego Sąd rozpoznał pozostałe skargi, uznając je za bezzasadne.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, przez nieskierowanie do OPZZ tak przedmiotowej uchwały, jak również uchwały o zamiarze likwidacji szkoły celem ich zaopiniowania, a tym samym wadliwość jej podjęcia.
Materialno-prawną podstawę dotyczącą likwidacji szkół stanowi ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy szkoła prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Ponadto, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym, że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.
Przepis art. 19 ust. 2 stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Sprawa Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (...). Z kolei z art. 19 ust. 2 tej ustawy wynika, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ) jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Jednocześnie z przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawidłowym działaniem jest przedstawienie władzom statutowym związku zawodowego do zaopiniowania albo projektu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, albo uchwały o likwidacji szkoły, bądź też projektu obu tych uchwał. Należy zatem stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawienie do zaopiniowania projektu obu uchwał nie jest konieczne.
W sprawie zamiaru likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr [...] w dniu [...] r. została podjęta uchwała Nr [...] zmieniona w dniu [...] r. uchwałą Nr [...]. W sprawie nie jest sporne, że organ nie przedstawił do zaopiniowania projektu uchwały w sprawie zamiaru likwidacji przedmiotowej szkoły.
Do zaopiniowania przedstawiono natomiast projekt zaskarżonej uchwały o likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr [...] Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "A" Pracowników Oświaty i Wychowania w S. oraz Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w S. Sporną kwestią jest natomiast czy zaskarżona uchwała została przedstawiona OPZZ do konsultacji. Skarżący stoi na stanowisku, że wymóg konsultacji z OPZZ nie został zachowany, gdyż Oddział ZNP w S. nie jest organizacją reprezentatywną. Udzielone Zarządowi Oddziału ZNP w S. upoważnienie w ocenie skarżącego należy rozumieć jedynie jako wyrażenie zgody na informowanie zarządów ZNP, a nie realizację ustawowego obowiązku.
Natomiast zdaniem organu obowiązek przedstawienia projektu przedmiotowej uchwały został dopełniony. Wskazano przy tym na upoważnienie udzielone w dniu 9 stycznia 2013 r. przez przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego.
W treści tegoż upoważnienia z dnia [...] r., znajdującego się w aktach sprawy, zamieszczono również wyjaśnienie, że upoważnienie oznacza, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Zgodnie z brzmieniem tego uregulowania obowiązek zasięgania opinii dotyczy odpowiednich władz statutowych organizacji związkowych. Z przepisu tego wynika, że uprawnienia do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w tych sprawach mają na podstawie powyższego przepisu "odpowiednie" władze statutowe danego związku zawodowego, czyli – zdaniem Sądu - uprawnione w statucie lub upoważnione do takiego działania przez władze statutowe.
Zgodnie z art. 1 Statutu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, OPZZ jest ogólnokrajową organizacją związkową, utworzoną przez ogólnokrajowe związki zawodowe i zrzeszenia związków zawodowych. Do OPZZ należy Związek Nauczycielstwa Polskiego (ZNP), który jest jednocześnie częścią (główną) jednej ze struktur branżowych OPZZ "Oświata i Nauka". Jest to organizacja związkowa, której statut (dostępny na stronie internetowej ZNP) przewiduje m.in. opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty (art. 6 ust. 2), opracowywanie i przedkładanie właściwym organom państwowym i samorządowym wniosków, opinii i stanowisk w sprawach oświaty, warunków pracy i bytu pracowników (art. 6 ust. 2). ZNP jest organizacją związkową ukierunkowaną na kwestie oświaty i warunków pracy pracowników oświaty. Zarządy poszczególnych oddziałów ZNP powinny mieć więc najlepszą orientację w kwestiach dotyczących funkcjonowania konkretnej placówki oświatowej położonej na terenie swojego działania.
Wobec powyższego wydaje się jasny cel udzielenia przez Przewodniczącego OPZZ (uprawnionego do reprezentowania OPZZ- art. 17 ust. 1 Statutu) zarządom oddziałów ZNP upoważnienia z dnia [...] r. – iż w sprawach objętych zadaniami ZNP opiniowaniem projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gminy powinny zajmować się zarządy oddziałów ZNP, działające na lokalnym obszarze i najlepiej zorientowane w kwestiach funkcjonowania konkretnych placówek oświatowych. Władze o charakterze centralnym z natury rzeczy nie posiadają tak wszechstronnego wglądu w zakres spraw o charakterze lokalnym.
Sąd tym samym podziela stanowisko pełnomocnika organu, że legitymacja zarządu oddziału ZNP do występowania w imieniu OPZZ wynika z upoważnienia przewodniczącego OPZZ oraz z faktu, że ZNP jest częścią struktury branżowej OPZZ, natomiast zaskarżona uchwała mieści się w zakresie statutowych zadań ZNP. Natomiast przedmiotowe upoważnienie dokonało niejako swoistego podziału obowiązków w OPZZ, nakładając na zarządy oddziałów ZNP (wchodzącego w skład OPZZ) obowiązek uczestniczenia z ramienia OPZZ w procesie legislacji, jakim jest podejmowanie uchwał w sprawach objętych zadaniami ZNP, do których niewątpliwie należą te dotyczące likwidacji szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Wobec tego skoro OPZZ dokonało upoważnienia zarządom oddziałów ZNP do uczestniczenia w procesie legislacji, jakim jest podejmowanie uchwał w sprawie likwidacji szkoły a organ zgodnie z treścią upoważnienia przesłał projekt zaskarżonej uchwały do zaopiniowania, to – w ocenie Sądu – nie może takiego działania organu obecnie skutecznie kwestionować, zarzucając brak konsultacji projektu uchwały o likwidacji szkoły z OPZZ.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, zarzuty skargi w kwestii braku konsultacji projektu zaskarżonej uchwały z OPZZ za bezzasadne.
Nie doszło tym samym do naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Ponadto analiza akt przedstawionych sądowi wskazuje, że podjęcie uchwały o likwidacji Gimnazjum Specjalnego nr [...] w S. nastąpiło zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty po uzyskaniu wymaganej opinii kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły oraz po dokonaniu zawiadomienia rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły o zamiarze likwidacji szkoły, a więc do 28 lutego 2013 r. Zawiadomienie takie zostało także dwukrotnie przesłane M.H. – ojcu ucznia D.H. na adres obojga rodziców tego ucznia figurujący w dokumentach szkoły, zgodnie z listą przedstawioną przez dyrektora szkoły. Przesyłki, po dwukrotnym ich awizowaniu nie zostały podjęte w terminie i zwrócone organowi bez jakiejkolwiek adnotacji wskazującej, że adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje.
Na tej podstawie, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że doszło do skutecznego zawiadomienia, a tym samym nie miał podstaw weryfikowania danych adresowych. Także zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest nieuzasadniony, zważywszy, że Kodeks ten nie ma w tych sprawach wprost zastosowania (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3048/12). Natomiast zgłoszenie w szkole aktualnych danych adresowych przez skarżącego już po upływie terminu do powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, nie niweczy skutków dokonanego zawiadomienia.
W tej sytuacji Sąd, uznając zarzuty skarg za bezzasadne, oddalił je na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.