Uzasadnienie
Rada Gminy w J. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) oraz art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). W załączniku nr 1 do tej uchwały w § 7 pkt 5 zdanie drugie zawarto zapis, że Kierownik Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. zatrudnia i zwalnia podległych pracowników po uzyskaniu zgody Wójta Gminy.
W dniu [...] Wojewoda Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z żądaniem stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do powołanej uchwały, w części określonej w jego § 7 ust. 5 zdanie 2, w zakresie, w jakim odnosi się do opinii Wójta Gminy J. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w tej części, jest ona niezgodna z przepisem art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Uznał również, że Rada Gminy J. powołując jednostkę organizacyjną gminy o nazwie Zespół Obsługi Placówek Oświatowych w J. prawidłowo określiła, że Kierownik tego Zespołu, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jest zatrudniany i zwalniany przez Wójta Gminy J. Jednakże pracownicy tego Zespołu, na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych, są zatrudniani i zwalniani przez jego kierownika, który samodzielnie stanowi o wszystkich czynnościach z zakresu prawa pracy wobec podległych mu pracowników.
Zdaniem Wojewody Ś., nadana Wójtowi Gminy J. kompetencja opiniowania zatrudnianych i zwalnianych pracowników Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J., zawarta w § 7 ust. 5 zdanie 2 załącznika nr 1 do powołanej uchwały, nie mieści się w zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy i jest sprzeczna z jedną z podstawowych zasad prawa pracy, określonej w rozdziale II Kodeksu Pracy. Stosownie bowiem do treści art. 11 K. p. nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Zatem nie może tu być mowy o innych dodatkowych warunkach zarówno przy zatrudnianiu, jak i przy zwalnianiu pracownika.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że stanowisko Wojewody Ś. jest niesłuszne, bowiem przepis art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych nie rozstrzyga kwestii, kto podejmuje wszystkie decyzje w sprawach pracowniczych, lecz tylko wskazuje, kto dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Dlatego też jest podobny do normy zawartej w art. 31 K. p., na mocy którego osoba uprawniona do reprezentacji pracodawcy może wyznaczyć inną osobę do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy.
W związku z tym zarzut naruszenia art. 11 K. p. jest całkowicie niesłuszny i przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę Ś. prowadziłoby do wniosku, że art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych jest sprzeczny z art. 11 K.p. w związku z art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych. Dodatkowo zarzucił, że stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę Ś. jest wynikiem błędnego rozumienia pojęcia jednostki organizacyjnej gminy, określonego w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie brak jest wymogu, aby jednostka utworzona w celu wykonywania zadań gminy była od niej całkowicie samodzielna i niezależna. W szczególnie wtedy, gdy żaden przepis prawa nie przyznaje takiej jednostce odrębnej osobowości prawnej, a stanowisko takie zaaprobowane zostało również w orzecznictwie administracyjnym tj. w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r. sygn. akt SA/Wr 673/91.
W tym miejscu zaakcentował również, że to wójt z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany jest do czuwania nad wykonywaniem budżetu gminy, którego częścią są środki, jakimi dysponuje powołana przez gminę jednostka organizacyjna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem zaskarżonej części uchwały Nr [...] podjętej w dniu [...] przez Radę Gminy w J. są zasadne.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sady administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 tej samej ustawy).
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrolą tą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tej samej ustawy), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jednocześnie art. 147 ustawy p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej samej ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały należy więc rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 tej samej ustawy ("Nadzór nad działalnością gminną"), który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych przepisami ustaw.
Zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
W tym przypadku, który miał miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a przesłanką stwierdzenia ich nieważności jest istotna sprzeczność z prawem.
Dodatkowo z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy wynika rozróżnienie naruszeń prawa (na istotne i nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, a użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt. SA/Gd 796/90 (OSP 1991, nr 5, poz. 129) Sąd administracyjny wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy trzeba zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej części uchwały Nr [...], podjętej w dniu [...] przez Radę Gminy w J., doszło do istotnego naruszenia prawa.
Przystępując do oceny legalności tej części uchwały należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Bezspornie Zespół Obsługi Placówek Oświatowych w J., utworzony przez Gminę J., ma charakter gminnej jednostki organizacyjnej i wynika to wprost z regulacji art. 9 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.
Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności przygotowanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Określone w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym zadania wójta jednoznacznie wskazują, że w zakres ten wchodzi jedynie zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kompetencje te w odniesieniu do pozostałych pracowników gminnej jednostki organizacyjnej posiada w myśl art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 93 z późn. zm.) organ zarządzający tą jednostką, tj. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok SN z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt II URN 102/88, OSNCP z 1991 r. z. 1, poz. 7, czy wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 52/94, OSNAPiUS z 1995 r. nr 2, poz. 16).
Organ gminy, jakim jest wójt, nie może zatem wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem danej jednostki, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Upoważnienie do tego nie wynika ani z faktu, iż wójt wykonuje budżet gminy, na co wskazywał w odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J., ani z ogólnej kompetencji do określania sposobu wykonywania uchwał rady. Wprost przeciwnie, regulacja art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca ograniczył wpływ wójta na dobór osobowy jednostki organizacyjnej gminy jedynie do osoby kierownika tej jednostki.
Ustawą regulującą sposób dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, w zakresie stosunków pracy w jednostkach samorządowych jest również ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Dlatego uznanie, że art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnianych i zwalnianych kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, prowadzi do pierwszeństwa art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych, jako przepisu szczególnego, regulującego wprost uprawnienie do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, ale tylko wobec powołanych wskazanymi przepisami pracowników samorządowych.
Organem uprawnionym wobec nich do dokonania czynności z zakresu prawa pracy jest wójt i to w związku z art. 31 § 1 Kodeksu pracy, jako zwierzchnik służbowy kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Jednocześnie art. 11 Kodeksu pracy wyraża zasadę autonomii woli stron w zakresie nawiązania stosunku pracy bez względu na jego podstawę prawną i tym samym określa zasadę wolności zatrudnienia. Oznacza to dla pracownika swobodę wyboru pracodawcy, a dla pracodawcy – swobodę wyboru pracownika i dopiero zgodne oświadczenie woli pracownika i pracodawcy (por. treść art. 29 § 2 Kodeksu pracy - wyraźne i dodatkowo ujęte w formie pisemnej) jest warunkiem nawiązania stosunku pracy.
W świetle powyższych przepisów w żadnym przypadku ograniczeń w tym zakresie, takich jak uzyskanie zgody organu wykonawczego samorządu gminnego na zatrudnianie i zwalnianie pracowników jednostki organizacyjnej gminy, nie mogą stanowić zapisy uchwały rady gminy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu brak stanowiska ustawodawcy w jakieś sprawie musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji, bowiem upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni i nie jest dopuszczalne domniemanie objęcia nim również innych spraw.
Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r. sygn. akt SA/Wr 673/91, publ. OSP 1992/11/234 należy stwierdzić, że cytowany fragment wyroku (punkt 4 jego tezy) odnosił się tylko do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez wójta lub burmistrza, do zawierania umów cywilnoprawnych, jako reprezentantów gminy z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis wskazuje, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz i odnosi się do odmiennego zagadnienia. Nie można wywieść z niego, że organ ten za bieżące sprawy gminy uznać może również wyrażanie zgody na zatrudnianie i zwalnianie pracowników jednostki organizacyjnej gminy.
Reasumując, zasadna jest argumentacja organu nadzoru, że nadany kwestionowaną uchwałą Statut Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. nie może regulować sprzecznie z przepisami ustawowymi zasad dotyczących podstawy nawiązania stosunku pracy z jego pracownikami, czy też określenia jakichkolwiek dodatkowych warunków, jakim poddaje się podmiot uprawniony do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec tych pracowników, czyli sam kierownik Zespołu (por. wyrok z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97, OSNAPiUS 1998 r. nr 3, poz. 77).
Zważywszy na wykazane naruszenia prawa, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru zobowiązany był zaskarżyć załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, w części określonej w jego § 7 ust. 5 zdanie 2, jako niezgodny z przepisem art. 4 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 11 Kodeksu pracy.
W tym stanie rzeczy, zgadzając się z argumentacją organu nadzoru, Sąd uwzględnił skargę, ale nie mógł stwierdzić nieważności części zaskarżonej uchwały, bowiem upłynął już określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym roczny termin od dnia jej podjęcia.
Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o niezgodności z prawem jej opisanej powyżej części, która traci moc prawną z dniem wydania niniejszego orzeczenia.