Uzasadnienie
Skierowaną do B.D. decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w T. z dnia [...] Nr [...] odmówiono zmiany ostatecznej decyzji PPIS w T. z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u wymienionego choroby zawodowej - obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz - wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.).
W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] uzupełnionym pismem z dnia [...] strona zwróciła się do PPIS w T. o zmianę decyzji ostatecznej i stwierdzenie u B.D. choroby zawodowej narządu słuchu. Celem poparcia słusznego interesu strony w sprawie zmiany decyzji, do wniosku załączono wyniki testów ABR (próg słuchu) wykonanych w [...] w K. z dnia [...]. Organ podniósł, że po rozpatrzeniu wniosku, nie stwierdził przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił, że powołane przez stronę wyniki badania słuchu nie są przeprowadzone i wydane zgodnie z § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869), a zatem nie mogą być więc prawnie podstawą rozpoznania choroby zawodowej.
Nadto zdaniem organu subiektywna ocena wyników badań nie jest rozpoznaniem choroby ściśle zdefiniowanej w wykazie chorób zawodowych zarówno pod względem wielkości ubytku słuchu jak i rodzaju uszkodzenia słuchu. Wyniki powyższych testów nie mogły być uznane za przesłankę do zmiany decyzji ze względu na słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a. Stąd też ostatecznie wobec braku przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. organ odmówił zmiany ostatecznej decyzji w ww. sprawie.
Odwołanie od tej decyzji złożył B.D. podnosił, iż z dokumentacji medycznej załączonej do wniosku z dnia [...] wynika, że ubytki słuchu spełniają przesłankę wymienioną w punkcie 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., czego efektem powinno być kolejne badanie w kierunku rozpoznania choroby zawodowej w trybie określonym w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji PPIS w T. z dnia [...] Nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz przyznania na rzecz odwołującego "zwrotu kosztów postępowania odwoławczego".
Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869 ze zm.) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u B.D. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 Kodeksu pracy, która stanowi, iż za chorobą zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych " narażeniem zawodowym. Wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym stwierdza się, iż badanie wykonane przez placówkę nieupoważnioną do orzekania o chorobach zawodowych nie może być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej, albowiem opinie sporządzone przez kompetentne jednostki nie stwierdzają choroby zawodowej, to jakakolwiek opinia innej placówki służby zdrowia nie może być uznawana za podstawę do kwestionowania opinii jednostek (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1488/04 – zbiór orzeczeń Lex nr 166671).
Stąd też w opinii organu - wyniki badań załączone do wniosku z dnia [...] w myśl obowiązujących przepisów prawnych § 5 oraz § 6 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) nie mogą stanowić prawnej podstawy rozpoznania choroby zawodowej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie jest możliwe przeprowadzenie kolejnych badań lekarskich, gdyż w toku postępowania przeprowadzonego w latach [...] zakończonego decyzją ostateczną PPIS w T. z dnia [...] nr [...] wyczerpano dwustopniowy tryb diagnostyczno - orzeczniczy przewidziany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem organu brak przesłanki w postaci rozpoznania choroby przez upoważnioną placówkę diagnostyczną uniemożliwia stwierdzenie u B.D. choroby zawodowej.
Nadto organ wyjaśnił, iż zgodnie z ustaleniami orzecznictwa sądów administracyjnych wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie jest nim związany. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący B.D. wskazał, że nie zgadza się z decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej, zarzucając naruszenie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uznając, że w niniejszej sprawie słuszny interes strony nie przemawia za ponownym przeprowadzeniem badania w trybie określonym w § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających zdaniem strony skarżącej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nieprzeprowadzenie w koniecznym jej zdaniem zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie wagi dowodów w postaci wyników badań ABR z dnia [...], przeprowadzonych w [...] w K. Strona skarżąca domagała się uchylenia decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła ona odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych.
Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W szczególności należy podkreślić, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych, które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego.
Przepis art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznej ustawodawca określił granice dopuszczalnych wyjątków od ochrony trwałości decyzji. Jeden z trybów nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej określony został w art. 154 k.p.a., który umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej.
Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek:
- 1) decyzja jest ostateczna,
- 2) decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania,
- 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1647/07, zbiór orzeczeń LEX nr 508426). Wynika z tego, iż tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter wybitnie procesowy, a zatem nie służy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż takie działanie organu oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i rozpoznanie sprawy niejako w trzeciej – kolejnej instancji (wyrok NSA Z 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, zbiór orzeczeń Lex nr 784233).
Stąd tez, istota postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r. II OSK 195/08 (zbiór orzeczeń Lex nr 514138) wyrażono pogląd, iż “(...) w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP - na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem.
W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego".
Przedmiotem żądania strony skarżącej w niniejszej sprawie, jest zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzającej brak podstaw do rozpoznania u B.D. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Decyzja wydana została w oparciu o orzeczenia lekarskie wydane prze uprawnione jednostki diagnostyczne, którymi organy inspekcji sanitarnej są związane. Konsekwencja powyższego jest to, że organy te nie mogą wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez stronę skarżącą.
Godzi się wyraźnie zaakcentować, iż omawiany art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających organowi administracji żadnego “luzu decyzyjnego" (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, zbiór orzeczeń Lex nr 597386).
Stąd też, skoro w sprawach, w których nie jest możliwe wydanie decyzji w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Odnosząc się do argumentacji skargi i odwołania, akcentującego przede wszystkim wysokość uszkodzenia słuchu u skarżącego (badania ABR z [...]), wskazać należy, że nawet w przypadku gdyby taką wysokość niedosłuchu skarżącego stwierdziły uprawnione jednostki diagnostyczne, to i tak nie mogłyby wydać korzystnych dla skarżącego opinii diagnostycznych. Z załączonych do akt opinii jednostek diagnostycznych wprost i jednoznacznie wynika bowiem, że u skarżącego występuje niedosłuch o charakterze mieszanym. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że już sam charakter niedosłuchu (mieszany), bez względu na wysokość uszczerbku słuchu, powoduje, że u skarżącego nie można było rozpoznać przedmiotowej choroby zawodowej.
Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.