Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie o art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy oraz § 8 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u W.W. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Organ I instancji wydał wskazaną decyzję na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału w postaci kart oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., a także orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, wystawionego przez Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Przyznał, iż W.W. wykonywała pracę w warunkach narażenia zawodowego, zatrudniona jako nauczyciel w latach [...], co wiązało się z długotrwały wysiłkiem głosowy. Powołując się jednak na treść wydanych w sprawie orzeczeń właściwych jednostek służby zdrowia I i II szczebla uznał, iż nie można stwierdzić u niej choroby zawodowej.
Z orzeczenia lekarskiego placówki medycznej pierwszego szczebla wydanego w dniu [...] na podstawie badań przeprowadzonych diagnostyką laryngologiczną i foniatryczną z oceną laryngoskopową i laryngostroboskopową krtani przed i po obciążeniu głosu, pomiarem parametrów fonacyjnych oraz komputerową analizą akustyczną nie stwierdzono w narządzie głosu badanej zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysforią.
W konsekwencji uznano, iż brak jest podstaw upoważniających do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.
Wobec zakwestionowania przez badaną wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. orzeczenia lekarskiego, organ inspekcji sanitarnej zwrócił się o wydanie orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Placówka ta potwierdziła diagnozę Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. Orzeczenie wydane zostało w chwili obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, a wynikało z niego, iż u badanej występuje prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Schorzenie to jednak, w opinii wydających orzeczenie lekarskie, nie miało cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych. Wydający orzeczenie zaznaczyli, iż zmiana prawa, jaka nastąpiła po wydaniu orzeczenia przez placówkę szczebla pierwszego nie miała wpływu ma merytoryczną treść opinii.
W.W. złożyła od przywołanej decyzji odwołanie, w którym zakwestionowała rozpoznanie medyczne, które stanowiło podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniosła, iż nie może pracować zawodowo ze względu na problemy zdrowotne i jest objęta stałą opieką foniatry.
Odwołująca przedstawiła dodatkową dokumentację obrazującą jej stan zdrowia i wyniki badań stroboskopowych krtani przeprowadzane przez specjalistę laryngologa foniatrę.
[...] Państwowy Wojeówdzki Inspektor Sanitarny wystąpił do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia uzupełniającego przy uwzględnieniu dostarczonej przez odwołującą dodatkowej dokumentacji.
W uzupełniającym orzeczeniu lekarskim, po analizie dostarczonej dokumentacji medycznej, ponownie rozpoznano u badanej prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani uznając, że schorzenie to nie miało cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych. Wskazano, iż diagnostykę foniatryczną przeprowadzona w Instytucie obejmowała badanie wziernikowe nosa, gardła, uszu. Laryngoskopię, videostroboskopię, badanie parametrów akustycznych głosu, próbę obciążeniowa głosu. Badanie przeprowadziło niezależnie dwóch lekarzy specjalistów. Szeroka diagnostyka foniatryczna oparta na wymienionych badaniach nie wykazała zmian patologicznych typowych dla przewlekłych schorzeń narządu głosu spowodowanych nadmierny wysiłkiem głosowym wymienionych w wykazie chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych.
W badaniu laryngoskopowym wykazano fałdy głosowe blade, gładkie, a potwierdziło ten obraz badanie stroboskopowe wykazujące jednakowe, jednoczasowe drgania o prawidłowej amplitudzie z zwarciem fonacyjnym prawidłowy i zachowany przesunięciem brzeżnym. Zaznaczono, iż badania te nie potwierdziły wrzecionowatej niedomykalności fonacyjnej głośni, która opisywana była w dostarczonej przez W.W. Powołując się na zawarte tam rozpoznanie ("brak zwarcia w ¾ tylnych głośni") uznano, iż może ono świadczyć o przemijającym charakterze zaobserwowanej patologii i nie może być rozpatrywane w aspekcie utrwalonych zmian narządu głosu związanych z nadmierny wysiłkiem głosowym.
W.W., mimo wydanej opinii uzupełniającej domagała się ponownego orzeczenia sugerując, iż diagnozujący ją Instytut Medycyny Pracy działał subiektywnie.
Wskutek złożonego odwołania sprawa rozpoznana została przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., który decyzją z dnia [...] Nr [...], w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w całości podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski.
W uzasadnieniu wskazanej decyzji powołano się na treść § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż jest to przepis intertemporalny nakazujący stosować nowe regulacje prawne do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich.
Po dokonaniu analizy stanu faktycznego organ odwoławczy powołał się na definicję choroby zawodowej zawartą w art. 235¹ Kodeksu pracy.
Potwierdzając, iż odwołująca wykonywała pracę w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy w latach [...] do [...] inspektor sanitarny przytoczył treść orzeczeń lekarskich, w których nie rozpoznano przedmiotowej choroby zawodowej. Wskazał, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. zdiagnozował u strony prosty przewlekły nieżyt gardła i krtani, który nie odpowiada cechom klinicznym przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionego w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. Powołał się również na treść uzupełniającego orzeczenia wydanego z uwzględnieniem dostarczonej przez odwołującą dokumentacji medycznej, w który również wykluczono możliwość zakwalifikowania rozpoznanego u odwołującej schorzenia, jako pochodzenia zawodowego.
Odnosząc się do żądań przeprowadzenia kolejnych badań i opinii, dodatkowo przez Instytutu Medycyny Pracy w Ł. organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie diagnostyczne jest dwuszczeblowe i zostało w sprawie wyczerpane.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W.W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo.
Zakwestionowała wydane w sprawie orzeczenia lekarskie zarzucając, że sporządzono je bez uwzględnienie całości dokumentacji medycznej dostarczonej przez nią, a pochodzącej z wyspecjalizowanych placówek medycznych. Zauważyła, że w dokumentacji tej znajdują się rozpoznania medyczne stwierdzające u niej niedowład fałdów głosowych pochodzenia zawodowego, wtórne zmiany przerostowe fałdów, widoczny całkowity brak zwarcia fałdów głosowych podczas fonacji.
Zakwestionował również zastosowanie w jej sprawie nowej regulacji prawnej uznając, iż obowiązywać powinny przepisy przejściowe.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), przy czym w świetle paragrafu drugiego przywołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne nie rozstrzygają merytorycznie, a więc nie mogą, jak wnioskowano w skardze, zmienić zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała bowiem naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.
Oceniając postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami Kodeksu pracy i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869).
Zauważyć trzeba w tym miejscu, iż słusznie organy sanitarne zastosowały przepisy Kodeksu pracy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych mimo, iż postępowanie w sprawie rozpoczęło się przed wejściem w życie tego aktu. Podstawę prawną takiego działania stanowi przepis intertemporalny zawarty w jego § 11 ust. 1.
Jako przyczynę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej oba organy inspekcji sanitarnej powołały treść orzeczeń zawodowych placówek medycznych. Zgodnie z uregulowaniem § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych placówki te są wyłącznie właściwe do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania.
Zwraca uwagę, iż w kontrolowanym postępowaniu orzeczenia tych placówek są zbieżne i jednoznaczne, wydane po dokonaniu specjalistycznych badań diagnostycznych, w związku z czym organ uprawniony był do przyznania im wiarygodności, mimo iż praca skarżącej uznana została jako praca wykonywana w warunkach nadmiernego wysiłku głosowego, a więc w warunkach, w których występowało hipotetyczne narażenie zawodowe. We wszystkich orzeczeniach lekarze specjaliści podkreślali, iż stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. W przypadku, gdy orzeczenia lekarskie wydane w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej wyjaśniają istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności wymagające wiadomości specjalistycznych i są rzeczowo i przekonywająco uzasadnione, a zatem odpowiadają warunkom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowią podstawę do wydania decyzji uwzględniającej treść tych orzeczeń.
Organy inspekcji sanitarnej nie mogą bowiem rozstrzygać o istnieniu choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w cytowanym rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i jest przekonywująco uzasadnione.
Zważyć trzeba nadto, iż rozpoznano u skarżącej chorobę narządu głosu lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. Definicja legalna pojęcia "choroba zawodowa" zamieszczona została w treści art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie z brzmieniem tej normy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Chorobą zawodową nie jest przeto każde schorzenie, na które zapada pracownik w trakcie wykonywania pracy, lecz takie schorzenie, które wymienione zostało w wykazie chorób zawodowych.
Reasumując, jeśli obie jednostki orzecznicze, w tym wyższego szczebla dwukrotnie, nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, a stwierdzone zmiany chorobowe nie odpowiadały żadnej z chorób wymienionych w wykazie - to niekorzystnym dla strony decyzjom nie można zarzucić sprzeczności z prawem.
Wbrew zarzutom skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy inspekcji sanitarnej rozpoznające sprawę, w sposób przekonywujący uzasadniły brak możliwości stwierdzenia, iż występujące u niej schorzenie narządu głosu nie może upoważniać do stwierdzenia choroby w rozumieniu prawa, a pojęcie "choroba zawodowaę należy właśnie tak rozumieć.
Powoływanie się przez skarżącą w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na diagnozę jej stanu zdrowia, jaką postawić mieli jej prywatni lekarze nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Zgodnie z poglądem orzecznictwa podzielonym w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie, wskazanie w przepisach jednostek uprawnionych do stwierdzania choroby zawodowej powoduje, że gdy ich opinie nie stwierdzają istnienia choroby zawodowej, opinia innej jednostki służby zdrowia nie spełniającej wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r. sygn. OSK 148/04 publ. w LEX 166671). Podkreślić trzeba na marginesie, że również dokumentacja medyczna dostarczona przez skarżąca nie wskazywała, by niedomykalność fonacyjna głośni przybrała u skarżącej kształt wrzecionowaty, co jest niezbędnym warunkiem uznania schorzenia za chorobę zawodową.
Fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest natomiast wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia takiego nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.
Ustosunkowując się do zarzutu skargi, w którym podniesiono zignorowanie dokumentacji medycznej pochodzącej od autorytetów w dziedzinie foniatrii zważyć przyjdzie, iż organ inspekcji sanitarnej zlecił wykonanie orzeczenia uzupełniającego w celu zapoznania się uprawnionych lekarzy specjalistów z dokumentacją posiadaną przez skarżąca. Instytut Medycyny Pracy w S. podał analizie przedstawione dokumenty i wypowiedział się, co do przedstawionych tam diagnoz. Sytuacji takiej nie można utożsamiać z brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienia diagnoz lekarzy prywatnych, pod których opieką pozostaje skarżąca Okoliczności podnoszone przez skarżącą były zatem znane i brane pod uwagę, a więc nie zostały, jak twierdzi się w skardze "zbagatelizowane" i nie wymagały dodatkowych ustaleń. Uprawnieni do orzekania w sprawach chorób zawodowych lekarze stwierdzili, iż zaobserwowane schorzenie skarżącej opisane w dokumentacji przez nią przedłożonej nie odpowiada schorzeniom figurującym w wykazie chorób zawodowych, a tym samym nie mogło stanowić przyczyn stwierdzenia choroby zawodowej.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego bądź materialnego, a tylko taki wzgląd w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mógłby stać się przyczyną uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy - działając w granicach właściwości sądu ograniczonej do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.