Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej Kpa) w zw. z art. 194 ust. 1-3 i art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 998, ze zm., dalej także "ustawa"), po rozpoznaniu sprawy z odwołania M. M. (dalej także strona, skarżący) od decyzji Zastępcy Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt córki N. M. w rodzinie zastępczej w wysokości 660,00 zł miesięcznie począwszy do dnia 01 marca 2018 r. do dnia 28 lutego 2019 r., — decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.
Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń wskazując prawne regulacje przedmiotu, w których ramach, po zaakceptowaniu ustaleń dokonanych przez organ pierwszoinstancyjny, odnotował, że dziecko strony N.M. postanowieniem Sądu Rejonowego w Z[...] Wydział Rodzinny Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt [...] została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Rodzinie tej przyznano pomoc na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w kwocie 660 zł miesięcznie. Zawiadomieniem z dnia 12 marca 2018 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w stosunku do strony. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że ojciec dziecka (strona) przebywa na stałe i pracuje w [...], jest w związku partnerskim z kobietą mającą na utrzymaniu dwójkę swoich dzieci.
Zauważył, że strona nie wyraziła zgody i nie dostarczyła dokumentów na potwierdzenie danych osobowych i dochodu partnerki. Przedłożyła natomiast zaświadczenie o wysokości dochodów osiąganych na terenie [...], z którego wynika, że posiada dochód w kwocie 21.088 [...], co w przeliczeniu na złoty polskie wynosi 9.679,39 zł. Jednocześnie wskazał, że strona płaci alimenty na rzecz małoletniej córki w kwocie 500 zł, zatem osiągany przez stronę dochód pomniejszył o kwotę płaconych alimentów. W tych okolicznościach wyjaśnił, że dochód na osobę w rodzinie stanowi 4.589,70 zł i przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego. W jego ocenie zasadnie zatem organ pierwszoinstancyjny ustalił stronie odpłatę w wysokości 660 zł miesięcznie, tj. równowartość pomocy wypłacanej rodzinie zastępczej spokrewnionej.
Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych wyjaśnił, że art. 194 ust. 1 ustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust.2 ustawy za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, rodzice odpowiadają solidarnie. Przepis ten nakłada na rodziców zobowiązanie do wniesienia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Z tego względu rodzice dziecka mogą się stać dłużnikami wobec organu I instancji. Oznacza to, że dwie osoby mogą być odpowiedzialne za jeden dług. Sytuacja taka jest uregulowana w art. 366 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników).
Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Sformułowanie normy art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że w przypadku zaistnienia okoliczności w niej określonych, organowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną. Obowiązujące przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie przewidują, że ustalając wysokość opłaty organ może wziąć pod uwagę sytuację majątkową osoby zobowiązanej. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ przytoczył wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/G1 590/14.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, iż skoro małoletnia córka strony została umieszczona w rodzinie zastępczej, to na jej rodzicach ciąży solidarny obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Obowiązek ponoszenia opłaty może być zniesiony w stosunku do obojga rodziców jak i jednego z nich z uwagi na złą sytuację dochodową. Przypomniało, że w niniejszej sprawie odrębną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o odstąpieniu od ustalenia opłaty dla matki córki strony za pobyt córki w pieczy zastępczej za okres od 01 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. z uwagi na niski dochód, który nie przekracza 150% kryterium ustawowego.
W dalszych motywach podkreśliło, że dochód strony przekracza 150% ustawowego kryterium, zatem organ zobowiązany jest ustalić obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt córki w pełnej wysokości świadczenia otrzymywanego przez rodzinę zastępczą spokrewnioną.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że solidarny obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalany jest wtedy, gdy obydwoje rodzice posiadają dochody przekraczające kryterium ustawowe. Jeżeli jeden z rodziców posiada niskie dochody i ostateczną decyzją zostanie zwolniony z ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to cały ciężar opłaty (w zależności od posiadanego dochodu) przechodzi na drugiego z rodziców. Jeżeli ten rodzic płaci alimenty na dziecko, to kwota tych alimentów pomniejsza dochód strony, co prawidłowo uwzględnił organ I instancji.
Podsumowując podniósł, że strona przebywa na terenie [...] i tam osiąga dochody, które znacznie przekraczają ustawowe kryterium. Jego zdaniem fakt, że koszty życia w [...] są wyższe niż w Polsce oraz że strona sprawuje opiekę nad synem oraz płaci alimenty i pokrywa dodatkowe wydatki na córkę, jak wypoczynek wakacyjny, okoliczności te nie mają wpływu na ustalenie odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. Decydujące znaczenie ma wysokość osiąganego przez stronę dochodu. Jeżeli odwołujący przejmie władzę na córką i zostanie rozwiązana rodzina zastępcza, wtedy nie będzie zobowiązany do wnoszenia orzeczonej opłaty.
Na zakończenie, za WSA we Wrocławiu, podał, że rodzice dziecka powinni wiedzieć, że dopóki ich dziecko przebywa w rodzinie zastępczej są z mocy przepisów prawa obowiązani do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania wskazanego w art. 196 ustawy. Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa - uchwale rady powiatu i to w odrębnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 335/13).
Tym samym uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, gdyż nakłada na ojca dziecka obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła strona — co do istoty — powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżący podniósł m.in., że organ odwoławczy zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną, która w kwestii solidarnościowego obciążenia jednego z rodziców opiera się na nieaktualnej decyzji wydanej w stosunku do drugiego rodzica, która w tej sprawie wygasła w stosunku do matki jego dziecka 30 czerwca 2018 r., a także obciążenie go odpłatnością wstecz.
W jego ocenie organ odwoławczy wadliwie zaaprobował ustalenia organu pierwszoinstancyjnego nie uwzględniające sytuacji życiowej jego ale i matki dziecka, ale i sposobu procedowania organu przy obciążeniu go 100% odpłatnością za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w objętym skargą orzeczeniu i powtarzając w pełni zawartą w nim argumentację. Wskazał przy tym, że nie zawiera ona wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły, jak wskazano powyżej, przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do jej art. 193 ust. 1 pkt 1, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną odpłatność w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku mieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie tej na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż 660 zł miesięcznie. Stosownie do art. 193 ust. 1a ustawy, opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą rodzice dziecka, od dnia umieszczenia go w pieczy zastępczej. Z art. 193 ust. 6 ustawy wynika, że opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona.
Okolicznością bezsporną było, że małoletnia córka skarżącego, została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej (u dziadków) na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział [...]Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Nie było w sprawie kwestionowane, że dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej w dacie wydania tego orzeczenia. Podobnież nie było kwestionowane, że rodzicie małoletniej zobowiązani są do pokrycia kosztów tego pobytu. Kwestionowany był tryb procedowania organów obu instancji w tym przedmiocie. I o ile prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej są rodzice dziecka, to już pominęły, że to oni są stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W okolicznościach niniejszej sprawy, stroną postępowania będzie zatem nie tylko ojciec dziecka ale i matka dziecka.
Zgodnie z art. 193 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie. Ustawodawca w art. 193 ust. 1 i 1a ustawy unormował explicite, że to "rodzice" ponoszą opłatę, a nie "jeden z rodziców", a zatem ustawodawca zakłada obowiązek ponoszenia opłaty przez rodziców i to w wysokości odpowiadającej wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, a obowiązek ten istnieje od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. W świetle poczynionych ustaleń stwierdzić przyjdzie, że decyzja ustalająca opłatę rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej posiada charakter decyzji związanej, ponieważ organ ustalający tę opłatę ustala jedynie od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oaz dodatki.
W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ jest ono następstwem poniesionych kosztów na pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przy czym, jak wskazano także powyżej, opłatę tę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Zatem także i ta okoliczność nie ma znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty stroną są oboje rodzice, a ich udział w tym postępowaniu oparty jest o tak zwane współuczestnictwo materialne (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1464/13 Lex 1453985). Przywołane orzeczenie zasługuje na uwagę i aprobatę, jednakże przy uwzględnieniu jednego założenia, a mianowicie, że dążymy do tego aby rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej byli poinformowani formalnie o ciążącym na nich obowiązku.
Zaznaczyć należy, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien dołożyć należytej staranności i podjąć działania umożliwiające obojgu rodzicom udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie należy mieć świadomość tego, że możliwe są sytuacje, kiedy organ administracji pomimo podejmowania wszelkich przysługujących mu możliwości nie będzie w stanie zapewnić obojgu rodzicom realnego udziału w tym postępowaniu. Tym samym będzie musiał ograniczyć się do udziału tego rodzica, któremu będzie w stanie zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu, natomiast drugiemu obowiązany jest zapewnić prawną ochronę przewidzianą postanowieniami art. 34 Kpa, czego w przedmiotowym postępowaniu nie zrealizował. W aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z [...] r. (k. 3 akt administracyjnych) mocą której odstępuje się od ustalenia matce córki strony odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej od 01 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. Wynika z niej, że stroną w tym postępowaniu nie był skarżący.
I o ile należy mieć świadomość tego, że udział obojga rodziców nic nie wniesie do tego postępowania, ponieważ jak było to sygnalizowane rozstrzygnięcie podejmowane przez organ prowadzący to postępowanie ma charakter związany, to jednakże uwzględniając możliwość dowodzenia w aspekcie dochodów twierdzenie to nie jest już takie kategoryczne, a zatem mając na uwadze prawa stron i wynikające z nich powinności należy dążyć do zapewnienia stronom czynnego w nim udziału. Nadto solidarna odpowiedzialność rodziców za opłatę za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników. W myśl art. 369 Kc przyjęcie konstrukcji solidarności (zarówno biernej, jak i czynnej) uwarunkowane jest istnieniem podstawy prawnej w tym względzie. Ustawodawstwo polskie stoi bowiem na gruncie formalnego ujęcia źródeł solidarności. Źródłem solidarności zgodnie z art. 369 Kc może być jedynie ustawa lub czynność prawna.
Podstawą prawną przyjęcia odpowiedzialności solidarnej rodziców za opłatę z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej stanowi art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z tej przyczyny, stosując wobec tego zobowiązania w sposób odpowiedni regulacje kodeksu cywilnego przyjąć trzeba, że wierzyciel (w tym wypadku uprawniony organ) może żądać całości lub części świadczenia od obu rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jednego z rodziców zwalnia drugiego (art. 366 § 1 Kc) Jeżeli jeden z rodziców spełnił świadczenie, może natomiast żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (art. 376 § 1 Kc). Tak też, jak słusznie zauważył organ, orzekł tut.
Sąd w wyroku z 22 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 772/13. Zaprezentowany w tym wyroku pogląd należy podzielić, ponieważ akcentuje on fakt odpowiedzialności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i zrealizowanie przez jednego z nich ciążącego obowiązku nie oznacza, że nie dysponuje on możliwościami dochodzenia zwrotu od drugiego z rodziców. Istota tego unormowania sprowadza się do tego, że organ administracji będzie mógł dochodzić zwrotu poniesionych wydatków od jednego z rodziców, tego, który będzie w stanie je ponieść, natomiast to, czy rodzic ten będzie w stanie wyegzekwować od drugiego z rodziców partycypację w tym obowiązku przechodzi już na etap ich wzajemnych relacji. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że organy administracji prowadząc przedmiotowe postępowanie pominęły kwestię matki dziecka, zatem nie można ocenić, czy jest ona w stanie ponosić takie opłaty za okres od 01 lipca 2018 r. do de facto 28 lutego 2019 r. Przy czym nie wiadomo także dlaczego, odstąpiono od ustalenia matce córki strony odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej (i to zdaje się wyłącznie) za okres od 01 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r., gdyż w aktach administracyjnych poza wspomnianą decyzją z [...] r. brak jest jakichkolwiek dowodów w tym zakresie.
Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i z tego powodu zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę objętych skargą decyzji z pominięciem zarzutów sformułowanych w skardze.
Podsumowując powyższy wywód powtórzenia i podkreślenia wymaga, że konsekwencją uregulowania art. art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy jest też to, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców. W stosunku do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie kończące prowadzona sprawę. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób zobowiązanych, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców.
W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu Kpa, kończącą się wydaniem jednej decyzji, a jej stronami są oboje rodzice. Stanowisko takie – na czas orzekania przez organy – nie budzi już większych kontrowersji i jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, funkcjonując jako dominująca linia orzecznicza (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13 oraz z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 601/16, Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/ Wa 2830/13, Rzeszowie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1262/14, Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1182/14 oraz Łodzi z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 687/14).
Podzielił je również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dając temu wyraz m.in. w wyrokach z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 860/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 331/15 oraz z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 461/16, a także WSA w Gliwicach w wyroku z 23 lipca 2015 r., Sygn. akt IV SA/Gl 909/14, i orzecznictwo w nim przywołane.
Stąd też zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, w tymże postępowaniu, że jedyną stroną uprawnioną, a zarazem zobowiązaną do partycypowania w kosztach pobytu dzieci w rodzinie zastępczej był skarżący. Bez znaczenia dla sprawy jest przy tym konieczność zapewnienia skutecznego egzekwowania należnych opłat przynajmniej od jednego z rodziców. Nadto możliwość wyboru dłużnika, od którego wierzyciel zdecyduje się egzekwować dług, nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia w postępowaniu o ustalenie zobowiązania pieniężnego pozostałych dłużników solidarnych. Aby można było bowiem wybierać, od którego z dłużników solidarnych będzie dług egzekwowany, najpierw należy ich określić, gdyż w świetle art. 193 ust. 2 ustawy oboje rodzice, zobowiązani do ponoszenia opłaty, są stronami postępowania w tym przedmiocie i adresatami kończącego go orzeczenia. Kwestia wykonania takiego orzeczenia, będzie stanowiła odrębne zagadnienie związane z wykonalnością zobowiązania.
Istotą zobowiązania solidarnego jest bowiem to, że odpowiada za nie w całości kilka osób, natomiast zaspokojenie wierzyciela możliwe jest tak z majątku wszystkich, jak i tylko jednej z nich, w zależności od dokonanego przez niego w tym zakresie wyboru.
Ponadto nie można pominąć, że skarżący już w piśmie z 12 kwietnia 2018 r. opisując swoje relacje z dziećmi wskazywał nie tylko na znaczne koszty utrzymania, co negował obciążanie go opłatą ze względu na swoją sytuację i dodatkowe koszty związane z zaspakajaniem potrzeb córki. Skarżący złożył przy tym 12 kwietnia 2018 r. wniosek o umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (k. 18 akt administracyjnych). W konkluzji strona wskazała, że córka spędza z nim część wakacji. W tym zakresie nie wiadomo czy i na jakim etapie wniosek ten jest procesowany. Niewątpliwie jednak skarżący już w toku postępowania o ustalenie opłaty zawarł stosowny wniosek i podniósł okoliczności mogące przemawiać za zastosowaniem wobec niego ulg ustanowionych w art. 194 ust. 3 ustawy. Ponieważ w tym przypadku ustawodawca przewidział również działanie organów z urzędu, więc wniosek skarżącej w tym zakresie nie był niezbędny.
Trzeba też zaznaczyć, że uchwała nr XXXIV/300/17 Rady Powiatu Z.o z 30 marca 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty ponoszonej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (zwanej dalej - "uchwałą"), stanowi w § 5 o odstąpieniu od ustalenia opłaty z przyczyn ustanowionych w poszczególnych jej jednostkach redakcyjnych, przy czym w ust. 2 pkt 11 zawiera otwarty katalog zdarzeń wymagających każdorazowego indywidualnego odniesienia do konkretnej sytuacji, czego w przedmiotowej sprawie organy nie uczyniły.
W konsekwencji poczynionych rozważań, nie można uznać, aby dokonane w sprawie ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, dotyczącego nie tylko ustalenia odpłatności, jaką skarżący jest obowiązany ponieść, ale również ewentualnego zastosowania wobec niego ulg przewidzianych w uchwale, której postanowienia stwarzają taką możliwość, co wymaga jednak przeanalizowania sytuacji strony skarżącej przez organy. W art. 194 ust. 3 ustawy jest unormowana kwestia odstąpienia od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 566/15). Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie.
W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu.
W postępowaniu w sprawie ustalenia opłat organ ma również obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwoli na dokonanie oceny, czy sytuacja ekonomiczna i osobista osoby zobowiązanej umożliwia ponoszenie opłat, czy nie należy chociażby rozważyć rozłożenia płatności na raty, odroczyć terminu płatności czy też opłaty umorzyć lub od nich odstąpić. Dlatego nie można przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo, gdyż zaniechały one zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie ustaleń w powyższym zakresie oraz wyjaśnienie czy rzeczywista sytuacja skarżącej pozwala na poniesienie opłaty, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 Kpa, ponieważ podjęły rozstrzygnięcie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, czyli wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto w sprawie tej organy administracji dopuściły się naruszenia postanowień art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na zakończenie należy także wskazać, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie, co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji zobowiązującej stronę do określonego w niej zachowania, powinno znaleźć się szczegółowe zaprezentowanie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie danej instytucji prawnie określonej (zob. wyrok NSA z 30 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006, wyrok NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/2001.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.