Uzasadnienie
Rada Gminy W. w dniu [...] r. Nr [...] podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata 2011-2015. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej powoływanej przy pomocy skrótu "u.s.g.") w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm., dalej powoływanej przy pomocy skrótu "u.o.p.l.").
Pismem z dnia 11 września 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. W uzasadnieniu podniósł istotne naruszenie prawa, w postaci braku uwzględnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie elementów kształtujących treść wieloletniego programu. Zdaniem organu nadzoru, użycie w tym przepisie wyrażenia "w szczególności" oznacza, iż wszystkie wymienione w nim elementy stanowią katalog otwarty i obligatoryjnie muszą zostać zawarte w programie po dostosowaniu do uwarunkowań lokalnych, wynikających ze stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w celu realizacji wszystkich zadań określonych przez ustawodawcę jako zadania własne gminy (por. art. 4 u.o.p.l.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy punktu II załącznika do uchwały w zakresie wykazu lokali z podziałem na komunalne i socjalne, bez prognozy wielkości i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, które ograniczyły się do zaznaczenia braku środków do realizacji nowych inwestycji oraz planów nieodpłatnego przejęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na lokal socjalny, jak też prognozy sprzedaży dwóch mieszkań, czym naruszony został art. 21 ust. 2 pkt 1 u.o.p.l., dotyczący wielkości prognozy i stanu technicznego zasobu mieszkaniowego w poszczególnych latach z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne.
Zastosowana w punkcie II załącznika do uchwały regulacja nie spełnia, zdaniem organu nadzoru, wymogów kompleksowej prognozy, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5 u.o.p.l., zwłaszcza w zakresie sposobu i zasad zarządzania lokalami oraz budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak też przewidywanych zmian zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. Tymczasem w punkcie V załącznika do uchwały określono wyłącznie organ uprawniony do zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład zasobu (wójta). Nadto, wykaz prognozowanych kosztów utrzymania lokali komunalnych z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji oraz koszty remontów i awarii w latach 2011-2015 nie zawiera kosztów ich modernizacji, jak i wydatków inwestycyjnych (tabela 3 załącznika do uchwały). Wiąże się z tym również brak określenia w uchwale innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, do czego zobowiązuje delegacja zawarta w art. 21 ust. 2 pkt 8 u.o.p.l.
Organ nadzoru powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Op 480/07 akcentował, iż pełna realizacja upoważnienia ustawowego wymaga ujęcia wszystkich elementów wymienionych w art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l., a ich brak wpływa na legalność całego programu zawartego w uchwale. W związku z powyższym wywiódł, iż wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny i dotyczą zasadniczej części zaskarżonej uchwały, dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Gmina W., reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych akcentując, iż organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności ze względu na sprzeczność z prawem.
Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina W. zauważyła, iż w sposób jednoznaczny prognozowała, iż wielkość i stan techniczny jej zasobu mieszkaniowego ulegnie tylko nieznacznym zamianom w ciągu najbliższych pięciu lat. Dokonując wykładni użytego w załączniku do uchwały zwrotu "zasoby ulegną nieznacznym zmianom" zauważono, iż potwierdzają to zapisy punktu II i III załącznika do uchwały przewidujące, że w latach 2011-2015 realizowane będą jedynie bieżące naprawy oraz usuwanie awarii, które mają za zadanie utrzymanie budynków w stanie niepogorszonym oraz zapewnienie bezpieczeństwa ich mieszkańców.
Zatem brak jest podstaw do ich kwestionowania, gdyż w sposób kompleksowy wypełniają one regulację określoną w art. 21 ust. 2 pkt 1 u.o.p.l. Co prawda, w punkcie V załącznika do uchwały podano jedynie, kto zarządza lokalami i budynkami oraz załatwia sprawy mieszkaniowe, natomiast obowiązki wynajmującego i najemcy Rada Gminy W. uregulowała odrębną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali komunalnych i socjalnych Gminy W. Z chwilą zmiany tejże uchwały nastąpi również możliwość zamiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach.
Nadto, Gmina nie przewiduje wydatków inwestycyjnych, dlatego ta kwestia została pominięta. Natomiast koszty modernizacji ujęte zostały w punkcie III w tabeli 3 załącznika do uchwały, gdzie wykazano jedynie koszty bieżącej eksploatacji, zarządu nieruchomością wspólną, bieżących remontów i awarii oraz wydatki na fundusz remontowy. Wymieniając w programie tylko te działania, które będą faktycznie podejmowane zaznaczono, że na aprobatę nie zasługuje stanowisko odmienne reprezentowane przez organ nadzoru, z tego powodu w uchwale nie występują istotne naruszenia prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 711/09, pub. Lex 737992 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Go 269/11, publ. Lex 844621).
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. pełnomocnicy Rady Gminy W. i organu nadzoru poinformowali, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2011-2015, jako akt wynikający z przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz art. 21 ust. 2 i 4 u.o.p.l. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zatem ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.
Po przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane w niej przepisy w sposób istotny naruszają prawo.
Zaznaczyć przyjdzie, iż kontrolę sądową w niniejszej sprawie zainicjowała skarga organu nadzoru z dnia 11 września 2012 r., wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., który to organ realizując swoje kompetencje nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (zob: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 roku, II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 roku, I OSK 572/05, Lex nr 196722). Kwestia ta jest istotna z uwagi na zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, iż organ nadzoru posiadał do wykorzystania termin 30 dni i nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w zdaniu pierwszym art. 91 ust. 1 u.s.g. Podstawą stwierdzenia jej nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Obowiązki gminy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej określa u.o.p.l. Zgodnie z jej art. 4 ust. 1, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust.
2) oraz wykonuje zadania określone w art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l., wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Gmina tworzy zatem warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Na mocy art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. radzie gminy przypisany został obowiązek uchwalania, co najmniej raz na pięć lat, wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Ustawodawca postanowił, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować w szczególności:
- 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;
- 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;
- 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;
- 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;
- 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;
- 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;
- 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;
- 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:
- a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,
- b) planowaną sprzedaż lokali.
Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie przykładowo wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie i zagadnienia oraz uczynić to w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Przepis ten, poprzez użycie słowa "powinien", określa jedynie niezbędne elementy aktu prawa miejscowego. Nadto, rada może zamieścić w uchwale jeszcze inne dodatkowe regulacje.
W rozpoznawanej sprawie treść załącznika do uchwały nie określiła wszystkich kwestii, wynikających z dyspozycji cytowanego powyżej art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Co najistotniejsze, rada gminy jest zobowiązana objąć zapisami uchwały zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, a to z powodu jednoznacznego brzmienia art. 8 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Ustawodawca nałożył taki obowiązek wyłącznie na radę, która jest organem uchwałodawczym.
Tymczasem, punkt IV załącznika do zaskarżonej uchwały określa, że zasady te reguluje zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. (str. 27 akt administracyjnych). Jak wskazuje powyższe, dopiero na podstawie stosownej uchwały dopuszczalne byłoby wydanie zarządzenia, a nie odwrotnie, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę jako program na lata 2011-2015 nie miała podstaw do oparcia się w swej treści na akcie wykonawczym z 2009 r. Z tego powodu nie wyczerpała dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.
Niezależnie od powyższego podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała nie określa w wymaganym zakresie innych kwestii, które muszą być uregulowane w programie, w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 1-3, 5, 7 i 8 u.o.p.l. Wskazane w skardze postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. np. punktu II nie wyczerpują treści art. 21 ust. 2 pkt 1 u.o.p.l.; punktu III nie określają dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l. w zakresie analizy potrzeb, planu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata; punktu V nie zawierają natomiast zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gmin, do których zobowiązuje treść art. 21 ust. 2 pkt 5 u.o.p.l.; punktu VIII nie odnoszą się delegacji wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 8 u.o.p.l. oraz innych spraw, o których mowa w przywołanych przepisach.
Wprawdzie poszczególne punkty załącznika do zaskarżonej uchwały zostały zatytułowane tak, jak treść poszczególnych punktów art. 21 ust. 2 u.o.p.l., ale ograniczają się do ogólnikowych zapisów, co nie wyczerpuje woli ustawodawcy w zakresie powyżej opisanym. Przykładowo nie ujęto, wbrew wymaganiom art. 21 ust. 2 pkt 1 u.o.p.l., prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach (punkt II załącznika do uchwały). Postanowienia, zawarte w punktach III i V - VII w żaden sposób nie prognozują wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Program nie zawiera także analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji, wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata, do czego zobowiązuje art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l. Punkty III i VII nie określają niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowaną ich sprzedaż, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 8 lit. a i b u.o.p.l.
Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez Radę Gminy W. fakt, że "zasoby ulegną nieznacznym zmianom" oraz, że wszystko zawarte zostało w zapisach punktu III stanowiącego załącznik do uchwały, bowiem w latach 2011-2015 przewiduje się jedynie bieżące naprawy oraz usuwanie awarii, które mają za zadanie utrzymanie budynków w stanie niepogorszonym oraz zapewnienie bezpieczeństwa ich mieszkańców, jednak działania te nie wyczerpują wskazań ustawodawcy zawartych w treści przywołanych już wcześniej punktów art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Racjonalny ustawodawca nie uzależnił wymogów, co do treści i elementów programu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 u.o.p.l., od wielkości gminy oraz jej zasobu mieszkaniowego wskazując jednoznacznie minimum, jakie program powinien zawierać.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że pominięcie przez Radę Gminy W. obligatoryjnych elementów regulacji, wynikających z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. skutkuje naruszeniem prawa, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Op 480/07, publ. Lex 381693 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. o sygn. akt II SA/Ol 842/12, publ. Lex1222389 - dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA).
Nie sposób podzielić w tym zakresie stanowiska, że są to nieistotne uchybienia, bowiem pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyznaczającego sposób zaspokojenia potrzeb wspólnoty przy wykorzystaniu zasobu mieszkaniowego gminy, wskazuje na konieczność ujęcia w programie wszystkich elementów, wymienionych w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Samo naruszenie omówionego powyżej art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. stanowi dostateczną podstawę stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 305/07 (Lex 357471) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Stanowisko powyższe należy w pełni podzielić w przedmiotowej sprawie.
Zaskarżona uchwała, to akt planowania zawierający normy prawne kwalifikowane jako akt prawa miejscowego poprzez określenie sposobu zrealizowania wymienionych w punktach art. 21 ust. 2 u.o.p.l. elementów. Nadto, gmina to podmiot zobowiązany do ich opracowania.
Z opisanych względów zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, 2 i 4 u.o.p.l., a naruszenie to ma charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niniejszy wyrok, stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc, a więc oznacza, że zaskarżona uchwała nie wywołała skutków prawnych od dnia jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1990r. o sygn. akt SA/Lu 663/90, publ. ONSA 1990, nr 4, poz. 6; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. o sygn. akt II OSK 1776/06, publ. LexPolonica nr 2560829; oraz publikacje: Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 101, a także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wyd. 5, Wielkie Komentarze W-wa 2012, s. 761).
Nadmienić przyjdzie, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Skoro, zaskarżona uchwała do dnia dzisiejszego nie została ogłoszona w sposób przewidziany ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.), to również faktycznie nie weszła do obrotu prawnego.
Z tego względu Sąd, na podstawie art. 152 w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, bowiem wstrzymanie wykonania przepisów prawa miejscowego może dotyczyć wyłącznie takich przepisów, które jeszcze nie weszły w życie.