Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Stowarzyszenia [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o dopuszczenie go w charakterze strony do toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy [...], położonego w [...].
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmówiło Stowarzyszeniu zgody na dopuszczenie do przedmiotowego postępowania. W ocenie Kolegium we wniosku Stowarzyszenie nie powołało się na swoje cele statutowe, czym nie wyczerpało ustawowego wymogu dopuszczenia go do postępowania.
Od powyższego orzeczenia zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...]. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono obrazę przepisów art. 28-30 kpa, a także art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zażalenie zostało podpisane przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...].
W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w niniejszym przypadku Stowarzyszenie [...] nie uzasadniło, iż udział w toczącym się postępowaniu jest celem statutowym tej organizacji, i przemawia za tym interes społeczny, a nie jedynie prywatny. Nadto Wójt Gminy [...] obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2008 r. zapewnił udział społeczeństwa w toczącym się postępowaniu w sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych niż podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz, czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne.
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, dalej p.p.s.a.) Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 § 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm.- dalej uiś). Celem Stowarzyszenia jest w szczególności: dążenie do dbałości o środowisko naturalne, zachowania możliwości odtwarzania się zasobów naturalnych; ujawnianie przypadków naruszania przepisów w sprawach ochrony środowiska w całości lub jego elementów; żądanie rozpoczęcia postępowania administracyjnego i sądowego w sprawach ochrony środowiska (§ 7 ust. 1 pkt 2 i 9 Statutu), zatem statutowym celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska - mogło ono uczestniczyć w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa na prawach strony i wywieść skargę do sądu administracyjnego (art. 44 ust. 1 i 3 uiś).
Stowarzyszenie to jest osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz. U. Nr 79, poz. 855 ze zm.) Ustawodawca w Prawie o stowarzyszeniach nie uregulował sposobu reprezentowania stowarzyszeń. Z treści art. 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wynika, że kwestię sposobu reprezentowania stowarzyszenia określa jedynie jego statut. W ustawie tej brak przepisów normujących to zagadnienie. W myśl art. 67 § 1 kpc osoba prawna dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu. Zgodnie z art. 38 kc, sposób działania takiej osoby przez swe organy określa ustawa i oparty na niej statut (postanowienie Sądu Najwyższego z 08 lutego 2008 r. I CZ 143/07, LEX 457855).
Jeśli zarząd stowarzyszenia jest wieloosobowy, to jedynie statut stowarzyszenia może regulować sposób wykonywania reprezentacji. Dla określenia rodzaju reprezentacji rzeczywiście zasadnicze znaczenie ma wykładnia statutu (art. 65 kc). Przy ustalaniu jego znaczenia należy mieć także na uwadze wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym (postanowienie Sądu Najwyższego z 30.1.2002 r. – III CZ 135/01; wyrok Sądu Najwyższego z 11 czerwca 2008 r. - V CSK 6/08, LEX 453127). Jeśli statut nie wskazuje konkretnego sposobu reprezentacji stowarzyszenia w innych sprawach niż majątkowe, powstaje domniemanie, że do składania oświadczeń woli wymagane jest działanie wszystkich członków zarządu (wyroku WSA w Warszawie z 19.12.2006 r. – IV SA/Wa 1955/06).
Dokonując wykładni Statutu Stowarzyszenia [...], uchwalonego dnia [...] lutego 2007 r. i ujawnionego w KRS (rubryka 4 pkt 3), Zarząd kieruje całokształtem działalności Stowarzyszenia, reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz [...] (§ 20 ust. 1 Statutu). Zarząd składa się z 7 członków, (§ 20 ust. 2 Statutu). Jedynie dla ważności oświadczeń woli, pism i dokumentów w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków zarządu Stowarzyszenia w tym prezesa (§ 32 Statutu; k. 14 akt sądowych).
Stosując obiektywną metodę wykładni oświadczeń woli do Statutu z dnia [...] lutego 2007 r. należy wskazać, że Stowarzyszenie w § 32 Statutu dopuściło wyjątek od zasady składania oświadczeń woli przez siedmioosobowy zarząd wyłącznie w przedmiocie praw i obowiązków majątkowych oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych - jedynie w tej materii oświadczenia woli, pisma i dokumenty mogą być w sposób ważny podpisane przez dwóch członków zarządu- w tym prezesa. A contrario- we wszystkich innych kwestiach – w tym w szczególności w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych i sądowych, oświadczenia woli (w tym zawarte w pismach procesowych) mogą być składane jedynie przez siedmioosobowy zarząd, reprezentujący Stowarzyszenie na zewnątrz (§ 20 ust. 1 i 2 Statutu).
Sąd zwraca uwagę na fakt, iż zagadnienie braku prawidłowej reprezentacji strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym powinno być już znane Stowarzyszeniu i organom obu instancji na podstawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 23.09.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 355/09.
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem nie są prawa i obowiązki majątkowe (jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu), wszystkie oświadczenia woli winny być składane przez siedmioosobowy zarząd (§ 20 ust. 1 i 2 Statutu).
Z akt administracyjnych wynika, że od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie pismem z dnia [...] września 2009 r. Zażalenie zostało podpisane jedynie przez Prezesa Stowarzyszenia [...].
W tej sytuacji organ administracji publicznej winien był w pierwszej kolejności zbadać, jaki jest prawidłowy sposób reprezentacji Stowarzyszenia, a następnie stwierdzić, że zażalenie z dnia [...] września 2009 r. zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu (art. 64 § 2 kpa). W aktach sprawy brak jest wezwania strony do usunięcia braków zażalenia poprzez jego prawidłowe podpisanie przez uprawnionych członków Zarządu. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym, niż wymienione w § 1 art. 64 Kpa wymaganiom ustalonym w przypisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (zażalenia) bez rozpoznania.
W myśl art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie, a w niniejszym przypadku zażalenie, powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Wskazanie osoby, od której pochodzi, obejmuje również podpisanie zażalenia, bowiem podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, to jest w przypadku zażalenia- niemożność jego rozpoznania.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę (stronę) wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17.9.1990- III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21.12.1987 r.- IV SA 907/87).
Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Organ staje się instancyjnie właściwym w wyniku prawidłowo złożonego odwołania i nie skorzystania przez organ I instancji z art. 132 § 1 kpa. Konkludując decyzja z dnia [...] października 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego zażalenia strony.
W reasumpcji uznanie przez Organ II instancji za zażalenie- pisma niepodpisanego prawidłowo przez upoważnionych do tego członków Zarządu Stowarzyszenia powoduje, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwie Stowarzyszenie do usunięcia braków, w przepisanym do tego terminie, ze stosownym pouczeniem, po czym będzie prowadził postępowanie w zależności od reakcji strony na wezwanie (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPK 12/00, ONSA 2001/2/61 z aprobującą glosą J. Borkowskiego w Orzecznictwie Sądów Polskich 2001/3/43).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie, co do kosztów postępowania znajduje oparcie w przepisie art. 200 p.p.s.a.