Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 – j.t. zwanej dalej jako "p.b."). oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. zwanej dalej jako "k.p.a") wniósł sprzeciw od zgłoszenia Spółki A (zwanej dalej również "Skarżącą") w sprawie budowy tymczasowego wjazdu na działkę, inwestycja na terenie działki nr [...] arkusz [...] obręb G. położonej w P., przy ul. W. i nałożył na Skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza dołączonych do zgłoszenia dokumentów wykazała szereg braków formalnych, między innymi brak poprawnie wypełnionego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie wskazano prawidłowo tytułu, właściciela działki), brak pełnomocnictwa dla do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pełnomocnictwo szczególne), brak czytelnego szkicu z wymiarami, zaznaczonymi granicami działek (nie jest jednoznaczne, czy inwestycja w całości mieści się na terenie wnioskowanej działki), brak decyzji ZDM zezwalającej na lokalizację zjazdu z ulicy W. na przedmiotową działkę i uzgodnionego z ZDM projektu tego zjazdu, brak wyjaśnienia rozbieżności między załączonym szkicem a umową najmu w zakresie powierzchni inwestycji, opisu sposobu prowadzenia robót. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na treść art. 12 § 1 k.p.a. nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż jego uzupełnienie nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie organu realizacja ww. robót budowlanych może spowodować pogorszenie stanu środowiska, gdyż inwestycja projektowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie w obszaru objętego ochroną przyrody Natura 2000 (bunkier na al. W.). W ocenie organu może ona potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a w trybie zgłoszenia organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku wynikającego z art. 96 ust.1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235 - t.j. ze zm. zwanej dalej jako "u.u.i.ś.").
W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła ten decyzji naruszenie:
- - art. 30 p.b. w związku z art. 96 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż ocena organu co do potrzeby przeprowadzenia - w stosunku do budowy objętej zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 p.b. - oceny oddziaływania na środowisko może stanowić podstawę do sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji w której ustawodawca wprost wyłączył potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisku w stosunku do inwestycji objętych procedurą zgłoszenia, a nadto niezależnie od powyższego, w sytuacji w której, ocena organu administracji co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie stanowi ustawowej przesłanki uzasadniającej nałożenie wskazanych powyżej obowiązków,
- - art. 7, art. 8 art. 77 k.p.a. w związku z przepisami wyznaczającymi zakres koniecznych ustaleń organu I instancji, tj. art. 35 ust. 7 pkt 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż roboty budowlane objęte zgłoszeniem mogą powodować pogorszenie stanu środowiska, w sytuacji gdy okoliczność ta w ogólne nie była przedmiotem ustaleń oraz analiz organu I instancji, a konsekwencji dokonane przez organ I instancji ma charakter dowolny.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie wskazał, że na działce, na której Skarżąca planuje wykonać roboty budowlane zlokalizowana jest na obszarze NATURA 2000 (Fortyfikacje w P.), stąd sprzeciw wniesiony prze organ I instancji był zasadny. Zdaniem Wojewody wystarczające było wskazanie, iż planowane przedsięwzięcie może spowodować zagrożenie dla tego obszaru. Jak stwierdził Wojewoda przez potencjalne zagrożenie rozumieć powinno się sytuację, w której zagrożenie obejmuje budowę obiektu budowlanego na działce, na której zlokalizowany jest obszar NATURA 2000, wobec czego organ I instancji był uprawniony do zobowiązania Skarżącej do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w trakcie tego postępowania przeprowadzona zostanie ocenia przedsięwzięcia na obszar NATURA 2000.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła ona decyzji Wojewody naruszenie:
- - art. 30 p.b. W związku z art. 96 ust. 1 oraz art. 96 ust. 2 w związku z art 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Poprzez błędne przyjęcie, iż ocena organu co do potrzeby przeprowadzenia – w stosunku do budowy objętej zgłoszeniem - oceny oddziaływania na środowisko może stanowić podstawę sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę., w sytuacji w której ustawodawca wprost wyłączył potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do inwestycji objętych zgłoszeniem
- - art. 7, art. 8, art. 77 w związku z art. 35 ust. 7 pkt 2 p.b. Poprzez błędne przyjęcie iż sam fakt budowy zjazdu tymczasowego w sąsiedztwie obszaru NATURA 2000 może powodować pogorszenie stanu środowiska, w sytuacji gdy okoliczność ta w ogóle nie była przedmiotem jakichkolwiek ustaleń oraz analiz organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia 19 listopada 2015 r. na [...] utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zgłaszającą sprzeciw w stosunku do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego wjazdu na działkę o nr geod. [...] arkusz [...] obręb G. położonej w P. przy ul. W. i nakładającą na Skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 29-31 p.b. W art. 30 p.b. ustawodawca enumeratywnie wymienił rodzaje robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Co pozostaje bezsporne w niniejszej sprawie do robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia właściwemu organowi zalicza się budowę zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach. Wynika to wprost z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 11 p.b. W przepisie art. 30 ust. 6 p.b. przewidziano okoliczności w jakich właściwy organ wnosi sprzeciw od zgłoszenia.
Z kolei w art. 30 ust. 7 p.b. ustawodawca przewidział kompetencje właściwego organu do wniesienia sprzeciwu z jednoczesnym zobowiązaniem wnoszącego zgłoszenie do uzyskania pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszyć ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:
- - zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia lub mienia
- - pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków
- - pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych
- - wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Organ I instancji wnosząc sprzeciw powołał się na przesłankę z art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. wskazując, że zgodnie z treścią art. art. 29 ust. 3 p.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oddziaływania na obszar NATURA 2000, zgodnie z art. 59 u.u.i.ś.
Natomiast w myśl z art. 59 ust. 1 u.u.i.ś przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
- 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 2 u.u.i.ś. realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:
- 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
- 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.
Zaznaczyć trzeba, że sprzeciw wydany na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. jak każda decyzja administracyjna musi spełniać wymagania z art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia. Przede wszystkim wskazać trzeba, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności na podstawie jakich uznał, że planowane przedsięwzięcia może zostać zaliczone do przedsięwzięć wymienionych w art. 59 ust. 2 u.u.i.ś. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że przedmiotowe przedsięwzięcie leży na terenie obszaru NATURA 2000. Niemniej jednak nie wskazał żadnej bliższej charakterystyki tego obszaru oraz aktu na podstawie, którego tereny planowanej inwestycji uznane zaliczone zostały do obszaru NATURA 2000. W ocenie Sądu organ nie wykazał aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 50 u.u.i.ś. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia w jaki sposób planowana inwestycja mogłaby oddziaływać na obszar NATURA 2000. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na tym etapie postępowania wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 p.b. nie wymaga wskazania, iż planowana budowa spowoduje pogorszenie środowiska, a jedynie takie zagrożenie może spowodować.
Niemniej jednak Wojewoda nie wykazał, iż planowane przedsięwzięcie takie zagrożenie może spowodować. O ile Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż przedwczesnym było by wykazywanie na tym etapie postępowania w jaki sposób planowana inwestycja spowodowałaby pogorszenie stanu środowiska naturalnego, to jednak organ nie był zwolniony z obowiązku wykazania okoliczności na podstawie których uznał, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć dla których niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000. Z uwagi na powyższe Sąd uznał za uzasadnione postawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 757 zł na którą złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), pełnomocnictwa procesowego (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł) ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 Nr 461).
Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego wyroku.