Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1136/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta Z., działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej Kpa) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojących szaf telekomunikacyjnych przewidzianych do realizacji na działce nr ew. [...] położonej w Z. przy ul. [...] [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor do wniosku nie załączył kompletu dokumentów wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (brak decyzji o warunkach zabudowy). Dalej organ wyjaśnił, iż w związku z powyższym Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przełożonym zgłoszeniu w terminie siedmiu dni od otrzymania niniejszego postanowienia. Organ podniósł, iż inwestor pomimo odebrania postanowienia nie ustosunkował się w wyznaczonym w nim terminie do nałożonego przez organ obowiązku i nie uzupełnił zgłoszenia robót o brakujące elementy, tj.: nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Z. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając jej

1. - naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne i dowolne uznanie, że do zgłoszenia budowy powinna zostać dołączona decyzja Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy, jako jeden z załączników wymienionych w dyspozycji przepisu;
2. - naruszenie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do norm prawnych wyrażonych w tych przepisach oraz uznanie, iż zamierzenie budowlane inwestora zmieni sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu i z tegoż względu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy;
3. - naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim niewskazanie, nieprzytoczenie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
4. - naruszenie art. 7, 8 oraz 9 Kpa, polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż organ naruszył prawo uznając dowolnie, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jeden z wymaganych dyspozycją przepisu załączników, które w zależności od potrzeb powinny być dołączone do zgłoszenia. W ocenie odwołującego już analiza literalnego brzmienia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym mowa jest o "pozwoleniach, uzgodnieniach i opiniach wymaganych odrębnymi przepisami" sprawia, że żądanie przez organ przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wydaje się wątpliwe. Trudno bowiem w świetle brzmienia powoływanego przepisu dojść do wniosku, że przedłożenie takiej decyzji mieści się w określonym jego dyspozycją obowiązku dołączenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

Dalej strona podniosła, iż z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że gdy nie zachodzi zmiana sposobu zagospodarowania terenu, decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna.

W tym miejscu istotne znaczenie ma fakt, że pojęcie zmiany zagospodarowania terenu, choć występuje w obowiązujących przepisach, jest jednak terminem nieostrym, który nie ma swej legalnej definicji. Strona powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2008 r. podniosła, iż zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Skoro więc zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym, to ocena pozwalająca jednoznacznie rozstrzygnąć czy w określonym stanie faktycznym doszło do zmiany zagospodarowania terenu, wymaga od organu administracji szczegółowego uzasadnienia dlaczego organ uznał, że do takiej zmiany doszło. (...) niewielkie obiekty budowlane (budynki magazynowe o powierzchni zabudowy do 25 m2 każdy) z reguły nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu z nieruchomości gruntowej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Jednakże, wymaga to oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą stosowną wiedzę urbanistyczno - architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy dojdzie do zmiany zagospodarowania terenu.

Strona wyjaśniła ponadto, iż uzasadnienie zarówno decyzji Starosty Z. z dnia [...]lipca 2011 r., jak i poprzedzającego jej wydanie postanowienia z [...] czerwca 2011 r., nie dostarczają wyczerpujących i szczegółowych wyjaśnień, dlaczego organ uznał, iż zamierzenie budowlane w postaci budowy wolnostojących szaf telekomunikacyjnych spowoduje zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu. Ponadto strona wskazała, iż obiekty budowlane mniejszych gabarytach, a za takie uznać trzeba wolnostojące szafy telekomunikacyjne, których wysokość nie przekracza 2,5 m nie mogą zmienić sposobu zagospodarowania terenu.

Strona podniosła, iż lakoniczne uzasadnienie decyzji narusza art. 7,8,9 i 107 § 3 Kpa.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Wojewoda W.utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż użyte w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowanie w zależności od potrzeb oznacza, że obowiązek dołączenia opinii i uzgodnień powstaje, gdy zażąda tego organ. Dalej organ wskazał, iż z przekazanych organowi II instancji akt sprawy wynika, że inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, zgłosił zamiar budowy wolnostojących szaf telekomunikacyjnych. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę zasadniczą z wyrysowaną lokalizacją wolnostojących szaf telekomunikacyjnych oraz szkice planowanej inwestycji.

Dalej organ podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w momencie, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Dalej organ wskazał, iż art. 50 ust. 2, pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówi że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano przypadki, które nie wymagają wydania decyzji. Wyjątki te odnoszą się wyłącznie do robót budowlanych. Przedmiotowa inwestycja - budowa wolno stojących szaf telekomunikacyjnych w świetle art. 29 Prawa budowlanego, jest budową, a nie robotami budowlanymi nie wymagającymi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, iż planowane do realizacji wolno stojące szafy telekomunikacyjne są obiektami, trwale związanymi z gruntem. Zmieniają one sposób zagospodarowania terenu chociażby przez zwiększenie powierzchni zabudowy działki i zmniejszenie powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Dalej organ podniósł, iż uzasadnienie decyzji Starosty jest zwięzłe i krótkie, aczkolwiek wyjaśnia dlaczego została podjęta decyzja zgłaszająca sprzeciw. Nie budzi wątpliwości fakt, iż nie uzupełnienie w terminie braków we wniosku skutkuje zgłoszeniem sprzeciwu przez organ wydający pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając jej:

1. - naruszenie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego do norm prawnych wyrażonych w tych przepisach oraz uznanie, iż zamierzenie budowlane skarżącej zmieni sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu i z tegoż względu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy;
2. - naruszenie art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż spod obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wyłączone są jedynie roboty budowlane, niepodlegające na budowie obiektu budowlanego;
3. - naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne i dowolne uznanie, że do zgłoszenia budowy powinna zostać dołączona decyzja Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy, jako jeden z załączników wymienionych w dyspozycji przepisu;
4. - naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przyjmując, iż planowana inwestycja spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu;
5. - naruszenie art. 7 i 8 Kpa, polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania skarżącej do organów Państwa.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż uzasadnione wątpliwości budzi wyrażone w zaskarżonej decyzji przekonanie organu, że inwestycja polegająca na budowie wolnostojących szaf telekomunikacyjnych, nie wyższych niż 2,5 m, powoduje zmianę zagospodarowania terenu, co rodzi po stronie inwestora obowiązek uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o warunkach zabudowy. Strona zwróciła uwagę, że pojęcie zmiany zagospodarowania terenu jest terminem niedookreślonym, nieposiadającym własnej definicji legalnej, natomiast ocena, czy do takiej zmiany doszło, wymaga oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną, czyli posiadającą specjalistyczną wiedzę urbanistyczno - architektoniczną (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2009, s. 471). Pogląd ten powszechnie podzielany jest przez krajowe orzecznictwo i znalazł odzwierciedlenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2008 r..

Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dostarcza szczegółowych wyjaśnień, dlaczego, w opinii organu, inwestycja polegająca na budowie wolnostojących szaf telekomunikacyjnych do takiej zmiany doprowadzi. Nie wydaje się, aby takimi dokładnymi wyjaśnieniami było stwierdzenie, że zmiana zagospodarowania terenu zachodzi chociażby przez zwiększenie powierzchni zabudowy działki i zmniejszenie powierzchni terenu biologicznie czynnego. Strona podniosła, iż argumentacja Wojewody wydaje się budzić wątpliwości tym bardziej, że w wyżej cytowanym, prawomocnym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zmiany zagospodarowania w budowie niewielkich obiektów budowlanych o powierzchni do 25 m, podczas gdy wolnostojące szafy telekomunikacyjne, objęte zgłoszeniem Skarżącej zajmują powierzchnię wielokrotnie mniejszą (ok. 2 m2). Strona podniosła, iż ubogie uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu w zakresie stwierdzenia zmiany dotychczasowego zagospodarowania terenu trudno uznać za satysfakcjonujące, przez co rozstrzygnięcie Wojewody nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 Kpa oraz narusza art. 59 ust 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazała, iż zasadą jest, że w przypadku, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu, wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie jednak z art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji tej nie wymagają roboty budowlane niewymagąjące pozwolenia na budowę. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, są to zarówno przedsięwzięcia polegające na budowie obiektu, które zostały wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i inne roboty budowlane wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 383) Zwraca się uwagę na zamknięty charakter przedstawionego w powołanym przepisie katalogu, bowiem ustawodawca nie dokonał żadnego dalszego różnicowania wchodzących w jego skład przedsięwzięć w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy.

Różnicowania takiego, bez uzasadnionego powodu, zdaje się dokonywać w zaskarżonej decyzji Wojewoda, który z niewyjaśnionych przyczyn stwierdza, że wyłączenia spod obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczą jedynie robót budowlanych, niebędących budową. Rozumowanie takie wydaje się niedopuszczalne już na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem robót budowlanych rozumieć należy przede wszystkim budowę.

Dalej skarżąca wskazała, iż art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że do zgłoszenia należy dołączyć, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Nieuzasadnione stwierdzenie spowodowania zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu przez inwestycję Skarżącej, polegającą na budowie wolnostojących szaf telekomunikacyjnych, oraz konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, iż decyzja ta powinna zostać dołączona do zgłoszenia z dnia [...] maja 2011 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, przepisy odrębne nie przewidują obowiązku przedłożenia przez skarżącą wraz ze zgłoszeniem decyzji o warunkach zabudowy, a wyraźnie ją spod tego obowiązku wyłączają. Jako zupełnie niedopuszczalne i całkowicie samowolne uznać należy natomiast twierdzenie organu, że użyte w treści przepisu sformułowanie "w zależności od potrzeb" oznacza, że obowiązek dołączenia opinii i uzgodnień powstaje każdorazowo, gdy zażąda tego organ.

Teza ta jest rażąco niezgodna ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym "zwrot w zależności od potrzeb» nie oznacza, że obowiązek (...) powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli, że (...) konieczność takiego dołączenia (...) pozostawiona jest uznaniu organu administracji architektoniczno - budowlanej. Należy mieć na względzie, że ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, a to już samo w sobie wyklucza swobodne uznani administracyjne" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 374).

Skarżąca wskazała również, iż z uzasadnienia decyzji podtrzymującej decyzję Starosty, wnoszącej sprzeciw w sprawie budowy wolnostojących szaf telekomunikacyjnych, nie wynikają żadne fakty ani dowody, na podstawie których uznano, że roboty budowlane, których zamiar wykonania zgłoszono spowodują zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu, a w konsekwencji - przemawiałyby za koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji o wniesieniu sprzeciwu było ustalenie przez organ, iż planowana budowa wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny wydanej w niniejszej sprawie decyzji w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Co do zasady, zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 Prawa budowlanego i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Przepis art. 29 wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 30 Prawa budowlanego określa, które z budów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Rodzaj wymienionych w przepisie art. 30 ust.1 Prawa budowlanego budów i robót budowlanych wskazuje, że są to inwestycje o niewielkim ciężarze gatunkowym, co do zasady niewymagające nawet sporządzenia projektu budowlanego.

W niniejszej sprawie skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojących szaf telekomunikacyjnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego budowa wolno stojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe roboty w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż realizacja przedmiotowej inwestycji mogła nastąpić na podstawie zgłoszenia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest uznanie przez organ, iż planowana inwestycja wymaga uzyskania warunków zabudowy. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ przed dokonaniem oceny czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy winien jednoznacznie przesądzić, iż w przypadku zamiaru budowy wolnostojących szaf telekomunikacyjnych nie mamy do czynienia z inwestycja celu publicznego.

W tym miejscu podnieść należy, iż wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Zatem obowiązkiem organu wnoszącego sprzeciw było ustalenie czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675).

Natomiast w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji jest celem publicznym w rozumieniu ustawy.

W tym miejscy zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami opiera się na kryterium przedmiotowym. Decydujące znaczenie ma charakter zamierzenia inwestycyjnego, a więc czy będzie to działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednym z takich celów jest wydzielenie gruntów pod obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 878/08, LEX nr 563559). W wyroku z dnia 10 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 811/05, LEX nr 236467) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż treść pojęcia "łączność publiczna" może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, a skoro tak, to pojęcie to obejmuje działania takiego podmiotu polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż o tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt. II OSK 989/07, LEX nr 519007).

W tym miejscu wskazać należy, iż w odniesieniu do sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług powszechnie dostępnych, inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą zamierzenia inwestycyjne dotyczące takiej sieci lub jej poszczególnych elementów, a z uwagi na specyfikę publicznych sieci telekomunikacyjnych praktycznie każdemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu dotyczącemu takiej sieci będzie można przypisać co najmniej lokalne (gminne) znaczenie (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05, LEX nr 202045).

Wobec powyższego rolą organu było jednoznaczne ustalenie czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne mieści się w pojęciu działań co najmniej lokalnych i stanowi realizację celu publicznego.

Dokonując powyższej oceny organ winien mieć na uwadze, iż stosownie do brzmienia art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 181, poz. 1800 ze zm.) urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji.

Wobec powyższego organ winien przesądzić czy szafa telekomunikacyjna spełnia wymogi określone w art. 2 pkt 46 Prawa telekomunikacyjnego tzn. czy jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych.

W razie ustalenia przez organ, iż planowane zamierzenia inwestycyjne jest elementem niezbędnym do funkcjonowania sieci wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych, to organ winien w takiej sytuacji uznać, że inwestycja ta posiada status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ winien ustalić czy te działania mają co najmniej znaczenie lokalne co pozwoli następnie przesądzić czy mamy w niniejszej sprawie do czynienia z inwestycja celu publicznego.

W sytuacji ustalenia przez organ, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienie z inwestycją celu publicznego obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny wydanej w niniejszej sprawie decyzji Starost o wniesieniu sprzeciwu w kontekście art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Ze sformułowania przepisu art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestor realizujący cel publiczny musi uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko wówczas, gdy jej przeprowadzenie wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 6).

Natomiast w razie ustalenia przez organ, iż budowa wolnostojących szaf telekomunikacyjnych nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego, to obowiązkiem organu będzie jednoznacznie wykazanie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu. W ocenie Sadu powołanie się przez organ na okoliczność, iż zwiększy się powierzchnia zabudowy, a zmniejszy się powierzchnia biologicznie czynna jest niewystarczające.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodzić należy się z organem, iż nie tylko roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę wymagają ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie wszystkich działań mieszczących się w kategorii robót budowlanych wymaga, zasadniczo, ustalenia warunków zabudowy w drodze aktu administracyjnego. Dotyczy to zarówno robót wymagających ubiegania się o pozwolenie, jak i podlegających zgłoszeniu, a także wyjętych poza nawias reglamentacji administracji architektoniczno-budowlanej.

Wyjątek będą stanowić tylko te roboty budowlane, które nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu ani użytkowania obiektu budowlanego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 6).

Organ winien zatem w sposób precyzyjny określić dlaczego uznaje, iż mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania działki.

Organ dokonując powyższej oceny winien w szczególności mieć na uwadze, iż na terenie działki na którym planowana jest niniejsza inwestycja, jak wynika z rzutu przyziemia załączonego do projektu, znajdują się już dwa kontenery. Ponadto organ powinien uwzględnić okoliczność, iż planowana szafa zgodnie z oświadczeniem inwestora ma zajmować powierzchnię około 2 m2. Organ winien w uzasadnieniu wyraźnie wskazać dlaczego pomimo istnienia na przedmiotowym terenie dwóch kontenerów posadowienie nowego urządzenie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania. Organ w tym zakresie nie może się ograniczać się do wskazania, iż zwiększy się powierzchnia zabudowy bez wskazania konkretnych danych.

W tym miejscu wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 50 ust. 2, pkt 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. W art. 50 ust. 2, pkt 2 przewidziano przypadki, które nie wymagają wydania decyzji. Wyjątki te odnoszą się wyłącznie do robót budowlanych. Dalej organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja - budowa wolno stojących szaf telekomunikacyjnych w świetle art. 29 Prawa budowlanego, jest budową, a nie robotami budowlanymi nie wymagającymi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia wskazać należy, iż z uwagi na fakt, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia budowy, ani robót budowlanych to należy w tym zakresie odwołać się do przepisów Prawa budowlanego a w szczególności do słowniczka pojęć zawartych w art. 3 Prawa budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wobec powyższego twierdzenie organu, iż przedmiotowa inwestycja jest budową, a nie robotami budowlanymi nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącą, iż użycie w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sformułowania "w zależności od potrzeb" nie oznacza wbrew stanowisku organu, iż obowiązek dołączenia opinii i uzgodnień powstaje, gdy zażąda tego organ.

Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez skarżącego, a wyrażonego w doktrynie, iż zwrot "w zależności od potrzeb" nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, czyli że zarówno sama konieczność takiego dołączenia, jak i stwierdzenie, czy przedmiotowe szkice lub rysunki są "właściwe", pozostawione jest uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy mieć na względzie, że ocena w tym przedmiocie wymaga odwołania się do wiedzy technicznej, a to już samo w sobie wyklucza swobodne uznanie administracyjne (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowic, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 4).

Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego przepisu wynika obowiązek Sądu wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Powyższe oznacza również, iż sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W przedmiotowej sprawie Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji zauważył, iż decyzja organu I instancji w osnowie decyzji nie zawiera jej adresata.

Zgodnie z art. 107 § 1 Kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego, stąd należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, jest decyzją wadliwą.

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie wskazuje się, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, bowiem ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, LEX 2009, wyd. III).

W wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r.,(sygn. akt II SA/Lu 171/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż o ile oczywistym jest, że brak w piśmie rozstrzygnięcia o istocie sprawy bądź podpisu osoby reprezentującej organ administracji powoduje, że pisma nie można uznać za decyzję administracyjną, o tyle pominięcie organu bądź adresata decyzji albo wadliwe lub niejasne ich określenie może wywołać - w zależności od stopnia naruszenia – różnego rodzaju skutki prawne, począwszy od konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), poprzez wzruszalność decyzji, aż po konieczność sprostowania oczywistej omyłki, niemajacej wpływu na treść i skuteczność decyzji.

Dalej Sąd wskazał, iż z uwagi na szerokie spektrum konsekwencji prawnych braku oznaczenia strony bądź błędnego jej oznaczenia w treści decyzji administracyjnej, ocena skutków tego uchybienia nie może być dokonana w oderwaniu od okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim treści kontrolowanej decyzji. Niedopuszczalne jest w związku z tym każdorazowe automatyczne uznawanie braku oznaczenia w decyzji jej adresata za rażące naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie w osnowie decyzji jak i jej uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat adresata decyzji. W ocenie Sądu niewskazanie adresata decyzji w jej sentencji stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kpa, niemniej jednak powyższe uchybienie samo w sobie nie uzasadnia wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd dokonując kontroli decyzji organu I instancji doszedł do przekonania, iż brak wskazania w osnowie decyzji jej adresata nie stanowi w przedmiotowej sprawie podstawy do stwierdzenia jej nieważności ani do jej uchylenia.

W tym miejscu wskazać należy, iż dla oceny skutków ewentualnego braku określenia adresata decyzji istotna jest treść rozstrzygnięcia. Inne skutki barku adresata będą zachodzić np. w przypadku decyzji nakładającej określony obowiązek, a inne w przypadku decyzji odmawiającej przyznania określonego uprawnienia.

Podnieść należy, iż w przypadku decyzji przyznających uprawnienie czy nakładających obowiązki brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono orzeczony obowiązek czy którym przyznano uprawnienie może bowiem uniemożliwić wykonanie decyzji z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Powyższe zaniechanie co do zasady skutkować będzie uznaniem, iż decyzja tak jest nieważna. Natomiast tak daleko idących konsekwencji nie spowoduje natomiast brak oznaczenia adresata w sentencji decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku czy odmawiającej przyznania określonego uprawnienia, ponieważ decyzje te ze swej istoty nie podlegają egzekucji. Zatem w przypadku tych decyzji brak oznaczenia w decyzji podmiotu nie może uniemożliwić jej wykonania.

Sąd ponadto miał na uwadze, iż przedmiotowej sprawie stroną postępowania administracyjnego był wyłącznie inwestor mający zamiar na podstawie zgłoszenia zrealizować określona w nim inwestycję, a więc i jedynym możliwym adresatem takiej decyzji mógł być inwestor.

W tym miejscu wskazać również należy, iż w doktrynie wskazuje się, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, uw. 10 do art. 107).

Również w orzecznictwie wskazuje się, iż wskazanie stron postępowania w decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 §1 Kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Niewątpliwie treść decyzji wraz z uzasadnieniem nie powinna budzić wątpliwości, co do ustalenia kręgu stron postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1418/07 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 415/10 oba dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak określenia w osnowie decyzji jak i jej uzasadnieniu jej adresata nie pociąga za sobą konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Po pierwsze decyzja o wniesieniu sprzeciwu nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków ani nie przyznaje żadnych uprawnień, a więc należy do aktów których wykonanie następowałoby w drodze egzekucji. Pokreślić należy, iż dopiero wykonanie określonych w zgłoszeniu robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu skutkować będzie podjęciem przez organy nadzoru budowlanego stosownych działań.

Ponadto Sąd dokonując powyższej oceny, co wskazano już wyżej, miał na uwadze, że stroną postępowanie, a więc i adresatem decyzji jest wyłącznie inwestor. Sąd miał również na względzie okoliczność, iż w strona postępowania została określona w rozdzielniku do decyzji. Również, że w treści decyzji organ wskazał na konkretny wniosek inwestora.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Następnie stosownie do dokonanych ustaleń organ winien wydać stosowne orzeczenia mając na uwadze poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi. W szczególności organ w razie ustalenia, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji celu publicznego winien dokładnie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego pomimo istnienia na przedmiotowej działce podobnej zabudowy do planowanej, ta nowa zabudowa, o małych gabarytach, zmieni sposób zagospodarowania terenu.