Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Ś., na wniosek Spółki A ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz budynku usługowo – wystawienniczo – handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, pylonem reklamowym, wiatami na wózki, barem [...] i stacją transformatorową, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w Ś..
W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania,
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,
- - art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne wprowadzenie zakazu stosowania ogrodzeń od strony ul. [...] i ul. [...], nakazu lokalizowania wyłącznie ogrodzeń ażurowych z zakazem stosowania przęseł z prefabrykowanych elementów betonowych oraz zakazu ogrzewania budynków węglem,
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy, w szczególności niewykazanie kontynuacji funkcji nowej zabudowy,
- - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działku lub terenu,
- - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast wymaganej przepisami prawa obowiązującej linii zabudowy,
- - § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej budynków,
- - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
- - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie geometrii dachu,
- - art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nieokreślenie warunków ochrony interesów osób trzecich,
- - art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wadliwe określenie rodzaju oraz funkcji inwestycji,
- - art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
W uzasadnieniu Spółdzielnia stwierdziła m.in., że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, a także działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji – przy czym mogą to być także działki, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą planami inwestycyjnymi. Zdaniem Spółdzielni Burmistrz nie przeprowadził analizy w zakresie możliwego oddziaływania planowanej inwestycji i nie odniósł się do wniosku inwestora, zgodnie z którym oddziaływanie inwestycji ogranicza się do działki objętej zamierzeniem budowlanym.
W ocenie Spółdzielni interesu prawnego należy poszukiwać nie tylko w źródłach materialnego prawa administracyjnego, lecz także w materialnym prawie cywilnym, a realizacja inwestycji jej zdaniem wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości sąsiadujących choćby z uwagi na wprowadzenie nowych immisji.
Zdaniem Spółdzielni powstanie planowanych budynków handlowo – usługowych w oczywisty sposób wpłynie na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym także nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Spółdzielnia wskazała, że po zrealizowaniu spornej inwestycji będzie ona uwzględniana w toku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości przez Spółdzielnię.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej również "Kolegium") decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.
Kolegium Odwoławcze uznało, iż Spółdzielnia nie posiadała przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że podmioty dysponujące prawem własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiedniej względem terenu planowanej inwestycji mogą być stronami postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na działki sąsiednie. Zaznaczyło, iż osoba trzecia powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w tym postępowaniu brać udział jako strona, powinna wykazać, iż pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Podmiot taki powinien więc udokumentować, że sporna inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, dodatkowo wskazując w jakim zakresie i za naruszeniem jakich przepisów. Natomiast w ocenie Kolegium Spółdzielnia nie określiła interesu prawnego, który dałby jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Kolegium złożył Prokurator Rejonowy w Śremie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 144 k.c. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego i przymiotu strony postępowania, podczas gdy posiada ona działku o numerach [...], [...] i [...] oraz [...] o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej, sąsiadujące z graniczącymi z terenem inwestycji działkami, a więc znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej dużej inwestycji, związanej z powstaniem centrum handlowo – usługowego o powierzchni [...] m2.
W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że fakt, iż teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością Spółdzielni nie oznacza automatycznie, że znajduje się ona poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Prokurator wskazał, że Kolegium nie przeprowadziło analizy co do możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na działki Spółdzielni Mieszkaniowej, opierając się na twierdzeniach organu pierwszej instancji, że wybudowanie centrum handlowo – usługowego o powierzchni [...] m2 nie spowoduje zauważalnego zwiększenia ruchu samochodowego.
W ocenie Prokuratora twierdzenie to jest sprzeczne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, bowiem bezspornym jest, iż po otwarciu takiego obiektu, dojdzie do zmiany ilościowej i jakościowej w ruchu pojazdów. Nie tylko bowiem więcej pojazdów pojawi się w okolicy, ale będą się one poruszały wolniej, w celu wjechania na parking i manewrowania na nim, co nie tylko spowoduje zwiększenie natężenia hałasu i emisji spalin, ale i w zauważalny sposób spowolni ruch uliczny. Prokurator wskazał na trafność stanowiska Spółdzielni odnośnie do obniżenia wartości nieruchomości w kontekście art. 144 k.c. Zdaniem Prokuratora organ odwoławczy nie rozważył też kwestii zagadnienia zmiany przeznaczenia terenu ze sportowo – rekreacyjnego na usługowo – handlowy, co niewątpliwie wpłynie na wartość nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi m.in. w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. nie ma interesu prawnego. W myśl bowiem utrwalonego w orzecznictwie stanowiska stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie, pomimo swych twierdzeń, jakoby decyzja organu I instancji dotyczyła jego praw i obowiązków, w rzeczywistości nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, wyroki NSA z dnia 28 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1432/01, z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05 oraz z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1905/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawach o ustalenie warunków zabudowy materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że powołana ustawa nie zawiera regulacji określającej zakres podmiotowy postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy.
Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce.
Jest to oczywiste, ponieważ oddziaływanie inwestycji nie dotyczy linii granicznej, a tego co się poza tą linią znajduje (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 467/07 oraz z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2882/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
O interesie prawnym właścicieli tak rozumianych nieruchomości sąsiednich przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na ten nieruchomości oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1959/06 oraz z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego, określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.
Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, aby Kolegium w sposób wyczerpujący rozważyło kwestię interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium stwierdzając, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę będącą własnością Spółdzielni Mieszkaniowej nie ustaliło nawet numeru działki, na którą zgodnie z twierdzeniami Spółdzielni Mieszkaniowej inwestycja miałaby oddziaływać. Skoro więc Kolegium nie ustaliło do jakiej nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej przysługuje tytuł prawny to nie sposób uznać aby Kolegium, uwzględniając charakter i cechy planowanej inwestycji, w prawidłowy sposób ustaliło rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości dla nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej. Lakoniczne stwierdzenie przez Kolegium, że rodzaj i charakter planowanej inwestycji, brak emisji powodujących uciążliwości dla środowiska, usytuowanie terenu, brak walorów krajobrazowych i przyrodniczych w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, przesądza o ograniczeniu obszaru oddziaływania inwestycji do terenu nieruchomości, na której planowana jest jej realizacja nie pozwala uznać, że kwestia interesu prawnego Spółdzielni została wyjaśniona w sposób wyczerpujący.
Stanowisko to nie zostało bowiem poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym. Kolegium nie odniosło argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto wbrew twierdzeniom Kolegium w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie stwierdzono, że nieruchomość będąca własnością Spółdzielni Mieszkaniowej nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Z uzasadniania decyzji organu I instancji nie rozważał nawet kwestii interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej. Wprawdzie rozważania w powyższym zakresie zawarte zostały w piśmie Burmistrza z dnia [...] lipca 2016 r. przekazującym odwołanie, jednak okoliczność ta nie zwalniała Kolegium z obowiązku dokonania własnych ustaleń w zakresie interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej.
Tymczasem w ocenie Sądu charakter planowanej inwestycji - budowa budynku handlowego oraz budynku usługowo – wystawienniczo – handlowego wraz z infrastrukturą techniczną i drogową, pylonem reklamowym, wiatami na wózki, barem [...] i stacją transformatorową o powierzchni [...] m2 – może uzasadniać twierdzenie, iż przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwać będzie również właścicielom działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Innymi słowy charakter planowanej inwestycji może powodować, iż wbrew twierdzeniom Kolegium obszar oddziaływania planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości, na której będzie ona realizowana. Dokonanie ustaleń w tym zakresie wymagało o Kolegium wnikliwego przeanalizowania parametrów planowej inwestycji, jej rozmiarów, cech i charakteru. Z powyższego obowiązku Kolegium się jednak nie wywiązało. Tym samym w ocenie Sądu decyzja Kolegium narusza art. 7, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. powoduje konieczność
Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy o dokumenty niezbędne do ustalenia do jakiej nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej przysługuje tytuł prawny. Dopiero po ustaleniu powyższej kwestii, przy uwzględnieniu charakteru i skali planowanej inwestycji Kolegium raz jeszcze wyznaczy obszar oddziaływania planowanej inwestycji celem prawidłowego ustalenia stron postępowania.
W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia złożonego przez Prokuratora, na rozprawie wniosku o uchylenie w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) decyzji organu I instancji. Przedwczesnym byłoby dokonywanie przez Sąd kontroli decyzji organu I instancji, w sytuacji braku merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy orzekł jak w sentencji.