Uzasadnienie
Wnioskiem z (...) r. H. S. i A. S. (dalej łącznie: "Wnioskodawcy"), jako współwłaściciele nieruchomości położonej w K., przy ul. Z. (...) (działka nr ewid. (...)) – na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie kontroli nieodpowiedniego stanu technicznego nieużytkowanego, grożącego zawaleniem budynku na sąsiedniej nieruchomości przy ul. Z. (...) (działka nr ewid. (...)), usytuowanego bezpośrednio w granicy z działką Wnioskodawców i przylegającego do ich budynku mieszkalnego.
Wnioskodawcy wskazali, że właściciele owego systematycznie niszczejącego, od wielu lat nieużytkowanego budynku, T. W. i R. W., od lat nie przeprowadzali w nim bieżących remontów i napraw, co powoduje m.in. przenikanie wód opadowych do środka budynku, a w konsekwencji zawilgocenie fundamentów i muru budynku Wnioskodawców. Mimo wielokrotnych próśb, właściciele niszczejącego budynku do dnia dzisiejszego nie doprowadzili go do stanu niezagrażającego życiu i mieniu. W związku z tym Wnioskodawcy wnieśli o przeprowadzenie kontroli zgodności obecnego stanu technicznego ww. budynku z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami prawa budowlanego oraz o wszczęcie odpowiedniego postępowania w celu doprowadzenia stanu technicznego tego budynku do stanu niezagrażającego bezpieczeństwu życia i mienia na sąsiedniej nieruchomości. W konkluzji zawnioskowali o wydanie stosownej decyzji w trybie nadzoru nakazującej usunięcie stanu niezgodnego z prawem.
Postanowieniem z (...) r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 81c ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b pr.bud. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), a także zaznaczając, że działa w postępowaniu wyjaśniającym po przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. Z. (...) z wniosku Wnioskodawców i w jej wyniku stwierdzeniu nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. Z. (...) należącym do Wnioskodawców – nakazał Wnioskodawcom:
- 1) przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. Z. (...), dz. nr (...) w K., wynikającej z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a (polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu); lit. b (instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska);
- 2) dostarczenie do (...) r. protokołu z kontroli okresowej;
- 3) kontrola powinna być przeprowadzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, zgodnie z art. 62 ust. 4 pr.bud.
W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że przeprowadzając w dniu (...) r. kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego, wskazanego we wniosku (odrębne postępowanie PINB, znak: NB.(...)), w celu ustalenia stanu faktycznego skontrolowano również budynek mieszkalny wielorodzinny Wnioskodawców. Inspektorzy zwrócili uwagę na widoczne zawilgocenie posadzki i ścian piwnic oraz zawilgocone skute z tynku mury kondygnacji parteru (nieużytkowany lokal mieszkalny od strony granicy z dz. nr (...)). Stwierdzono również, że A.S. nie dysponuje protokółem z okresowej kontroli swojego budynku.
Zatem, w ocenie organu I instancji, zasadnym jest nakazanie przeprowadzenia kontroli okresowej budynku, do której zobligowany jest właściciel bądź zarządca budynku zgodnie z art. 62 ust. 1 pr.bud. Z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.) wynika, że protokoły sporządzane w wyniku kontroli okresowych powinny zawierać m.in. określenie rozmiarów zużycia lub uszkodzenia elementów, zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonywania oraz zakresu nie wykonanych robót remontowych zaleconych do realizacji w protokołach z poprzednich kontroli okresowych. Zdaniem PINB, z uwagi na brak takiego protokołu, nie jest możliwe ustalenie zakresu robót odnoszących się do wszystkich elementów obiektu wymagających naprawy bądź remontu oraz ustalenie czy wykonano zalecenia zawarte w poprzednich protokołach.
Ponadto organ I instancji stwierdził, że, wbrew twierdzeniom wniosku, nieprawidłowości związane z zawilgoceniem ścian piwnic i kondygnacji parteru od strony dz. nr (...) nie powstały na skutek nieszczelności w poszyciu dachowym parterowego budynku sąsiada przylegającego bezpośrednio do trzykondygnacyjnego, wielorodzinnego budynku Wnioskodawcy, lecz jest skutkiem powstania innych nieprawidłowości, związanych prawdopodobnie z ociepleniem styropianem ściany w granicy, wykonanym niezgodnie ze sztuką budowlaną (brak połączenia z kołnierzem rynny zlewowej dachu budynku sąsiada), bądź brakiem izolacji fundamentów, o czym świadczyć może widoczne zawilgocenie murów piwnic.
W ocenie PINB stwierdzone zawilgocenia ścian mieszczą się w pojęciu "nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Ponadto, zawilgocenie i zagrzybienie ścian może zagrażać zdrowiu ludzi przebywających w takim obiekcie (art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, istnieje w tej sprawie podstawa do wydania postanowienia w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b pr.bud., który to przepis nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek poddania obiektu corocznej kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu jego stanu technicznego, na który składają się elementy budynku oraz instalacje i urządzenia. PINB zaznaczył, że budynki mieszkalne wielorodzinne podlegają również kontroli okresowej, tzw. "5 letniej", o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 pr.bud.
Ponadto właściciele i zarządcy takich budynków są objęci obowiązkiem prowadzenia książki obiektu budowlanego, stanowiącej dokument przeznaczony do zapisów dotyczących m.in. przeprowadzanych kontroli okresowych budynku.
Dalej organ I instancji wskazał, że art. 81c ust. 1 pr.bud. uprawnia organ nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; w tym przypadku: budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, aby dokonać oceny czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud., występuje, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu – i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane, tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy. Podkreślił, że ustawa upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia łudzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
Z powołaniem się na wypowiedź komentatorów dot. art. 62 ust. 3 pr.bud., PINB stwierdził, że uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel (lub zarządca) przeprowadzał tego typu kontrole oraz kiedy była przeprowadzona ostatnia kontrola. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr.
W konkluzji organ I instancji stwierdził, że uznał za konieczne dokładne wyjaśnienie przyczyny powstania nieprawidłowości (m.in. zawilgocenia murów piwnic i kondygnacji parteru) i doprowadzenie budynku do prawidłowego stanu technicznego. Zaznaczył, że zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy.
Od opisanego postanowienia PINB zażalenie złożył A.S. (dalej jako: "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie J. K., żądając uchylenia tego postanowienia, gdyż rażąco narusza prawo.
W uzasadnieniu podniesiono, że orzeczenie jest wadliwe "w wielu obszarach". Po pierwsze, podana podstawa prawna jest niepełna – przepis art. 81c ust. 1 pr.bud. zawiera dwa punkty, a organ nie wskazał żadnego. Ponadto ww. przepis upoważnia do żądania informacji lub udostępniania dokumentów już istniejących, natomiast o prawie nakładania jakichkolwiek obowiązków nie ma w tym przepisie ani słowa. Zdaniem Skarżącego organ ma co prawda – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – prawo nałożenia obowiązku przeprowadzenia dodatkowej kontroli (art. 62 ust. 3 pr.bud.), ale powinno to nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie postanowienia.
Ponadto organ nie wykazał przesłanek do wydania tego typu decyzji, gdyż stan zawilgocenia to, zdaniem Skarżącego, jeszcze nie stan zagrożenia. Skarżący zarzucił też, że podstawa prawna nie koresponduje z uzasadnieniem orzeczenia.
Postanowieniem z (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji"), wskazując jako podstawę prawną art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu organ II instancji – zrelacjonowawszy dotychczasowy przebieg postępowania – wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienie, a więc wszelkie incydentalne kwestie mogą być załatwiane aktem administracyjnym mającym formę postanowienia. Postanowienia są zaskarżalne i niezaskarżalne. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.), ale dotyczy to postanowień wydanych w oparciu o przepisy k.p.a. Odrębna ustawa może przewidywać, że na wydane na jej podstawie postanowienie służy zażalenie. Tak czyni np. Prawo budowlane (art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 6, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 5 czy art. 81c ust. 3 i inne).
Dalej organ II instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 81c ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit a i lit. b pr.bud. oraz art. 123 k.p.a. Na ww. postanowienie, nakazujące przeprowadzenie kontroli okresowej, wydane na wskazanej podstawie, zażalenie nie przysługuje. W związku z niedopuszczalnością złożonego zażalenia, WWINB, jak zaznaczył, nie może merytorycznie rozpoznać zażalenia i ocenić czy jest ono prawidłowe, ani także ustosunkować się do argumentów w nim zawartych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, A.S., reprezentowany przez radcę prawnego G.W. – z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa, tj. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie – wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia przez WWINB w trybie tzw. autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."); (2) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB przez Sąd, w przypadku nie uwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli; (3) zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika – 480 zł (2 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł].
Pełnomocnik Skarżącego zaznaczył, że zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd powinien wziąć pod uwagę charakter sprawy (która okazała się być niezwykle zawiłą) i duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że kwestia nazwy rozstrzygnięcia nie rzutuje na jego znaczenie merytoryczne i skutki prawne oraz nie zmienia jego charakteru. To treść merytoryczna decyduje o kwalifikacji prawnej orzeczenia, a nie przywołana podstawa prawna. Istotą zaskarżonego orzeczenia PINB było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli. Nałożenie takiego obowiązku jest samodzielną sprawą administracyjną, która powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, od której, co do zasady, zawsze przysługuje odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).
W ocenie Skarżącego, w związku z tym, że wydane przez organ I instancji orzeczenie w pierwszej kolejności nakazuje przeprowadzenie kontroli, to nie ulega żadnej wątpliwości, iż ma ono bezpośredni związek z art. 62 ust. 3 pr.bud. W przepisie tym wprawdzie nie wyjaśniono, w jakiej formie właściwy organ nakłada obowiązek przeprowadzenia kontroli, jednakże zgodnie z ugruntowaną od wielu lat, dominującą linią orzeczniczą przyjmuje się, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.
Dalej Skarżący wskazał, że od obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu kontroli, o jakiej mowa w art. 62 pr.bud., należy odróżnić obowiązek dostarczenia protokołu z takiej kontroli, gdyż ów protokół jest swego rodzaju oceną techniczną. Nałożenie takiego obowiązku winno nastąpić w formie postanowienia, a nie decyzji, o czym przesądza treść art. 81c ust. 2 zd. pierwsze pr.bud.; na postanowienie takie przysługuje zażalenie (art. 81c ust. 3 pr.bud.). Skarżący wyjaśnił, z powołaniem się na piśmiennictwo, że ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu – jej zadaniem jest więc stwierdzenie faktów. Żądany protokół z kontroli to, według Skarżącego, nic innego, jak opracowanie, którego celem jest stwierdzenie faktów, zatem PINB, żądając protokołu z kontroli, nałożył w istocie obowiązek dostarczenia oceny technicznej, o którym mowa w art. 81c ust. 2 pr.bud.
W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie pozbawił Skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania wydanego orzeczenia, traktowanego bądź to jako decyzja bądź jako postanowienie. Ubocznie Skarżący wskazał, że, mając na uwadze art. 12 § 1 k.p.a., organ powinien posłużyć się odrębnie decyzją i odrębnie postanowieniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ poprzedzające je postanowienie PINB z (...) r. wydane zostało – jak wynika z zacytowanego przez WWINB brzmienia podstawy prawnej tego aktu – na podstawie art. 81c ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b pr.bud., a na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w tym przepisie, zażalenie nie przysługuje.
Zważywszy, że rzeczywista treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu PINB z (...) r. wykracza poza dyspozycję przepisów, które formalnie zostały wskazane w części wstępnej tego postanowienia jako jego podstawa prawna, i do analizy której ograniczył się w tym przypadku organ II instancji, organ ten, w ocenie Sądu, nieprawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a.
W myśl powołanego w podstawie prawnej postanowienia PINB przepisu art. 81c ust. 1 pr.bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: (1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; (2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Pomimo, iż przywołując w podstawie prawnej art. 81c ust. 1 pr.bud. organ I instancji nie sprecyzował, czy miał na względzie pkt 1 czy pkt 2 tego przepisu, analiza treści rozstrzygnięcia PINB skłania do wniosku, że najprawdopodobniej chodziło o pkt 1, uprawniający organ do żądania dokumentów związanych m.in. z "utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego", a więc w szczególności – jak wskazuje się w doktrynie – protokołów z dokonywania okresowych ustawowych przeglądów stanu technicznego obiektu (zob. T. Asman [w:] Prawo budowlane.
Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 81c Nb 2). Z treści analizowanego ust. 1 art. 81c pr.bud., w którym jest mowa o żądaniu "udostępnienia" dokumentów – a więc, zgodnie ze znaczeniem językowym tego czasownika: "umożliwienia poznania" tych dokumentów (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) – wynika, że żądanie to może dotyczyć, jak trafnie wskazano w odwołaniu, jedynie dokumentów już istniejących. Jeśli zaś zamiarem organu jest zażądanie określonego dokumentu, który dopiero ma zostać wytworzony, zastosowanie może znaleźć jedynie art. 81c ust. 2 pr.bud., który uprawnia organ do nałożenia obowiązku "dostarczenia" ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Skoro zatem, jak wynika z uzasadnienia postanowienia PINB, organ ten ustalił, że Skarżący nie dysponuje protokołem z okresowej kontroli swojego budynku, powołanie się na art. 81c ust. 1 pr.bud. w związku ze sformułowanym w punkcie 2 postanowienia PINB nakazem "dostarczenia" tego protokołu do dnia (...) r. było całkowicie chybione.
Wyżej analizowany art. 81c ust. 1 pr.bud. został powołany w podstawie prawnej postanowienia PINB w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b pr.bud., w myśl którego obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu (lit. a), a także instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska (lit. b).
Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 3 pr.bud. (który nie został formalnie wskazany w podstawie prawnej postanowienia PINB, ale dwukrotnie przywołany w jego uzasadnieniu) właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
W pierwszej kolejności, mając na uwadze brzmienie art. 62 ust. 3 pr.bud., wskazać należy, że bez wątpienia dopuszczalne jest jednoczesne zastosowanie przez właściwy organ obu wymienionych w tym przepisie środków – tj. obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy – ewentualnie każdego z nich z osobna. Wątpliwości interpretacyjne mogą się natomiast wiązać z tym, że w treści ww. przepisu nie została doprecyzowana forma, w jakiej orzeczenia w tym przedmiocie powinny być podjęte.
W orzecznictwie ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – w myśl którego orzeczenie o nakazie przeprowadzenia kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Wyjątkowo dopuszczalne jest określenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w decyzji – w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli. Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli, i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru budowlanego w decyzji może orzec również o obowiązku przeprowadzenia ekspertyzy.
Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź art. 67 pr.bud. Możliwa jest również sytuacja, gdy w trakcie postępowania organ dojdzie do przekonania, że niezbędne jest jedynie wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Wówczas orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania będzie postanowienie, zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 20.07.1999 r., II SA/Po 1886/98; z 28.11.2001 r., SA/Sz 2346/99; z 22.04.2010 r., II OSK 711/09; z 01.08.2012 r., II OSK 820/11 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 9 do art. 62).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie niezasadnie ograniczył się jedynie do zbadania formalnej podstawy prawnej wskazanej w rubrum zaskarżonego postanowienia PINB, a nie przeanalizował całości kontrolowanego orzeczenia, w tym także stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji w uzasadnieniu tego postanowienia. Tymczasem w uzasadnieniu tym PINB wskazał m.in., że stwierdzone zawilgocenia ścian mieszczą się w pojęciu "nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. oraz że zawilgocenie i zagrzybienie ścian może zagrażać zdrowiu ludzi przebywających w takim obiekcie.
Dalej wskazał, że, w jego ocenie, zasadnym jest nakazanie przeprowadzenia kontroli okresowej budynku, do czego zobligowany jest właściciel bądź zarządca budynku zgodnie z art. 62 ust. 1 pr.bud. Analizując zaś uprawnienie organu do nakazania przeprowadzenia takiej kontroli, PINB odwołał się wprost do treści jednego z komentarzy do art. 62 ust. 3 pr.bud. Ponadto zauważył, cytując odnośne orzeczenie NSA, że aby dokonać oceny, czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud., występuje, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu – i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane, tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy.
Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem WWINB było rozważenie, czy PINB nakazując postanowieniem z (...) r. przeprowadzenie okresowej kontroli i przedłożenie protokołu z tej kontroli, w istocie nie wydał aktu, którego dotyczy art. 62 ust. 3 pr.bud., acz w błędnej formie (postanowienia zamiast decyzji) oraz z powołaniem się na niewłaściwą podstawę prawną (której treść przesądziła, w ocenie organu II instancji, o niedopuszczalności zażalenia). W konsekwencji WWINB powinien był zbadać, czy PINB swemu rozstrzygnięciu nie winien nadać formy decyzji i powołać w podstawie prawnej właściwy przepis: art. 62 ust. 3 pr.bud. a nie, jak to uczynił: art. 81c ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b pr.bud.
Natomiast w sytuacji, gdyby PINB ograniczył się tylko do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 62 ust. 3 pr.bud., to, jak to już wyżej wskazano, winien uczynić to w formie postanowienia. W podstawie prawnej tego aktu powinien zaś powołać przepis art. 81c ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 62 ust. 3 pr.bud., ponieważ, jak się powszechnie przyjmuje, umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 pr.bud. w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany łącznie z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też przepis art. 62 ust. 3 pr.bud. powinien być nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2 pr.bud., co prowadzi do konkluzji, że na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 pr.bud., mającym charakter dowodowy, przysługuje zażalenie (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 9 do art. 62).
Skoro zaś w niniejszej sprawie organ I instancji zobowiązał Wnioskodawców do przeprowadzenia kontroli i zarazem do przedłożenia protokołu z tej kontroli, obowiązki te powinny być nałożone jednym aktem – decyzją wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 pr.bud., od której przysługuje odwołanie. Zatem nie ma racji Skarżący, że zapadłe rozstrzygnięcie organu I instancji powinno przybrać postać dwóch odrębnych aktów: decyzji, w zakresie nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli, oraz postanowienia, co do nałożenia obowiązku przedstawienia protokołu z tej kontroli.
W tym miejscu podkreślić także należy, że to nie forma, lecz merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Wydanie postanowienia, które mylnie nazwano "decyzją", nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. I na odwrót, nazwanie decyzji błędnie "postanowieniem" nie zmienia jej charakteru prawnego (por. wyrok NSA z 15.06.2012 r., II OSK 497/11, CBOSA).
Skoro więc nałożenie obowiązku poddania przez właściciela obiektu budowlanego kontroli i dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego następuje w formie decyzji, to nałożenie tego obowiązku w formie postanowienia – tak jak uczynił to organ I instancji w rozpoznawanej sprawie – nie może przesądzać o niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Tym bardziej, że zaaprobowanie kwestionowanego tu stanowiska organu II instancji mogłoby stanowić wręcz zachętę dla organów pierwszej instancji do rozmyślnego, błędnego przyoblekania ich merytorycznego rozstrzygnięciu w nieadekwatną szatę niezaskarżalnego postanowienia, w celu uniemożliwienia poddania tego rozstrzygnięcia weryfikacji w toku instancji.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma w szczególności ten skutek, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to m.in. w kontekście zarzutów odwołania (odpowiednio: zażalenia).
Lektura uzasadnienia postanowienia WWINB prowadzi do wniosku, że organ ten tak rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie uczynił zadość, ponieważ w istocie ograniczył się jedynie do formalistycznego stwierdzenia, że skoro postanowienie PINB z (...) r. nakazujące przeprowadzenie kontroli okresowej i przedłożenie protokołu z tej kontroli wydane zostało na wskazanej podstawie: art. 81c ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) pr.bud., to zażalenie nie przysługuje. Tymczasem jeśli organ II instancji – należycie zapoznawszy się z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem kwestionowanego postanowienia PINB, ze stanem faktycznym, który legł u jego u podstaw, oraz z powołanymi w uzasadnieniu przepisami prawa – uchwyciłby istotę sprawy, to nie znalazłby podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a., lecz uznałby za zasadne merytoryczne rozpoznanie zażalenia Skarżącego na to postanowienie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie WWINB (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są w tym przypadku przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie").
W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 rozporządzenia).
Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę m.in. charakter sprawy – która, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, obiektywnie nie okazała się być "niezwykle zawiłą" – oraz fakt, że treść skargi w istotnej mierze bazuje na argumentacji podniesionej już w odwołaniu, które w imieniu Skarżącego sporządził inny pełnomocnik.
W rezultacie na zasądzoną na rzecz Skarżącego kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia (240 zł), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa złożonego do akt sądowych (17 zł) – łącznie: 357 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, oceny prawne i wskazania Sądu, i w konsekwencji rozpozna merytorycznie zażalenie wniesione przez Skarżącego na postanowienie PINB z (...) r.