Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z 7 lipca 2022 r. ([...]), odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz M. P. w okresie od 01.06.2021 r. do 31.05.2022 r. – utrzymało w mocy tę ostatnią decyzję.
Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją z 14 grudnia 2021 r. ([...]) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz M. P., wskazując w uzasadnieniu, że wnioskiem z 13 czerwca 2021 r. K. P. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki na okres zasiłkowy 2021/2022 [a nie, jak omyłkowo wskazało SKO: "2019/2022" – uw. Sądu]. W toku postępowania ustalono, że świadczenie na rzecz dziecka zostało już przyznane. Organ pierwszej instancji powołał się na art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej w skrócie "u.p.p.w.d.") oraz wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyrok rozwodowy z [...] r. o sygn. akt. [...], który do dnia wydania decyzji nie stał się prawomocny.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Wnioskodawczyni, reprezentowana przez adw. K. M., która wniosła o uchylenie decyzji Prezydent Miasta z 14 grudnia 2021 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, brak prawidłowego uzasadnienia i wadliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
SKO decyzją z 28 lutego 2022 r. ([...]) uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego dla ustalenia, z którym z rodziców mieszka faktycznie dziecko i na którego utrzymaniu pozostaje.
Przywołaną na wstępie decyzją z 7 lipca 2022 r. (a nie, jako omyłkowo podało SKO: z "14.12.2021 r.") Prezydent Miasta ponownie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Wskazał, że w aktach sprawy M. P. widnieje oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu 22 czerwca 2021 r. - które nie było znane organowi II instancji w dniu wydawania decyzji z 28 lutego 2021 r. - o treści: "[...] Córka M. P. mieszka w moim domu. Koszty utrzymania córki ponoszę w większości osobiście wraz z kosztami mieszkania. Aktualnie toczy się między żoną a mną postępowanie rozwodowe, nie mamy na dzień dzisiejszy żadnego wyroku prawomocnego. Opiekę sprawujemy razem z żoną nad M. [...]". Organ I instancji ustalił także, że wyrok rozwodowy nadal nie jest prawomocny, z uwagi na wniesioną apelację. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 05 maja 2022 r. ze Skarżącą wynika, że sprawuje ona nieprzerwanie opiekę nad córką od 01 lutego 2021 r. Córka pozostaje na utrzymaniu Skarżącej i od około dwóch lat nie rozmawia z ojcem, nie przebywa też wspólnie z nim.
Z kolei z wywiadu przeprowadzonego z M. P. w dniu 27 czerwca 2022 r. wynika, że żadne z rodziców nie sprawuje wyłącznej opieki nad córką od 01 lutego 2021 r., opieka jest wspólna. Córka zamieszkuje w domu wspólnie z rodzicami. W tym domu też zamieszkuje żona. Sprawa rozwodowa jest w toku. Córka pozostaje na utrzymaniu obojga rodziców. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że K. P. i M. P. są małżeństwem, brak jest prawomocnego orzeczenia orzekającego rozwód pomiędzy nimi oraz orzekającego miejsce zamieszkania czy opiekę nad córką M.. Skarżąca i jej córka zamieszkują w domu przy ul. [...], którego właścicielem jest ojciec dziecka, i który to dom został przezeń wskazany jako jego miejsce zamieszkania. Z oświadczenia Skarżącej wynika, że córka pozostaje wyłącznie na jej utrzymaniu, zaś z oświadczenia M. P. – że na utrzymaniu obojga rodziców. W konsekwencji Prezydent Miasta uznał, że winien zastosować art. 22 u.p.p.w.d.
W odwołaniu od tej decyzji Wnioskodawczyni zwróciła się o jej uchylenie, z uwagi na rażące naruszenie prawa, a ponadto o doręczenie decyzji pełnomocnikowi Skarżącej, gdyż pełnomocnictwo nie wygasło.
Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 07 lipca 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 29 listopada 2022 r. - SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu braku doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi Skarżącej, że udzielone pełnomocnictwo szczególne dotyczyło złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 14 grudnia 2021 r., a więc dotyczyło postępowania odwoławczego, które zakończyło się wydaniem decyzji SKO z 28 lutego 2022 r. Brak było zatem podstaw do wysłania pełnomocnikowi [późniejszej] decyzji organu I instancji. Decyzja została prawidłowo doręczona stronie.
Odnosząc się zaś do meritum sprawy, SKO, przytoczywszy treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., zauważyło, że ustawa ta nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka, dlatego znaczenia tego pojęcia należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."). SKO podkreśliło, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił postępowanie dowodowe w sprawie zgodnie z art. 22 u.p.p.w.d., przeprowadzając wywiady środowiskowe. Referując ich wyniki, SKO powtórzyło wnioski sformułowane wcześniej przez organ I instancji. Podkreśliło, że organ administracji nie pełni roli sądu rodzinnego ani nie rozstrzyga konfliktu między rodzicami na tle sprawowania przez każdego z nich władzy rodzicielskiej; nie jest uprawniony do oceny, w jaki sposób rodzice wywiązują się ze swoich obowiązków rodzicielskich (czy wykonują je prawidłowo, czy nie) oraz ile czasu poświęcają dzieciom, w sytuacji, gdy oboje mają pełnię władzy rodzicielskiej i wskazują to samo miejsce zamieszkania w sytuacji konfliktu pomiędzy rodzicami, oraz rodzicem i dziećmi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, K. P. zarzuciła w szczególności, że nikt nie czyta dokumentów w jej sprawie, a tymczasem jej mąż w postępowaniu rozwodowym sam przyznał, że nie mieszka z żoną i córkami. Poza tym Skarżąca szeroko przedstawiła swa sytuację rodzinną, akcentując zwłaszcza fakt rezygnacji przez męża Skarżącej z kontaktów z córką.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 17 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz.2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 20 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w istotnej mierze z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2022 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z 07 lipca 2022 r. ([...]) odmawiającej K. P. przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz córki, M. P., w okresie od 01 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż nie wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej wyniku zostały przez organy wyjaśnione.
Przede wszystkim w ww. decyzjach zupełnym milczeniem została pominięta okoliczność, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja z 04 maja 2021 r. ([...]), mocą której Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku K. P. z 28 kwietnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz M. P., na okres świadczeniowy [...] - a więc, zauważmy, na to samo dziecko i ten sam okres, których dotyczą kontrolowane tu decyzje - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Na zalegającym w aktach sprawy egzemplarzu tej decyzji brak wzmianki o jej uostatecznieniu się. Kwestia ta nie została też wyjaśniona w analizowanych tu decyzjach organów obu instancji. Tymczasem ma ona kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości ich procedowania w kontrolowanej sprawie.
Należy bowiem zauważyć, że w świetle art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") dotknięta wadą nieważności jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
Stosownie zaś do art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania – dop. Sądu], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy tym za jedną z takich "uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego trafnie uznaje się sytuację wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (por.: wyrok NSA z 21.02.2023 r., II OSK 565/20, CBOSA; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).
Jak to już wyżej wskazano, w aktach niniejszej sprawy zalega decyzja Prezydenta Miasta z 04 maja 2021 r., mocą której odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz córki M. na okres zasiłkowy 2021/2022, w związku z wnioskiem Skarżącej z 28 kwietnia 2021 r. Jest ponadto wydruk wiadomości mejlowej z 08 czerwca 2021 r., adresowanej do organu I instancji, w której Skarżąca zwróciła się z prośbą o m.in. "weryfikację wniosku 500+", bowiem dostała "odmowę przyznania 500+ na córkę". Z notatki służbowej pracownika organu z 10 czerwca 2021 r. wynika, że pracownik ten (S. K.) poinformował Skarżącą w dniu 09 czerwca 2021 r. w rozmowie telefonicznej "o konieczności złożenia wniosku oraz dostarczenia wyroku alimentacyjnego oraz postanowienia o zabezpieczeniu alimentacyjnym. Pani prześle dokumenty na maila".
Jest zasadą procedury administracyjnej, że błędne pouczenie organu nie może szkodzić stronie (por. rozszerzająco interpretowany art. 112 k.p.a.).
Ocena, czy pouczenie utrwalone w notatce służbowej pracownika organu I instancji z 10 czerwca 2021 r. było błędne, zależy od tego, czy decyzja Prezydenta Miasta z 04 maja 2021 r. stała się ostateczna, czy nie. Już tego powodu organy obu instancji powinny były wyjaśnić i opisać tę kwestię w motywach swych decyzji - czego jednak niezasadnie nie uczyniły, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. (SKO: w zw. z art. 140 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestia ta wymagać będzie zatem wyjaśnienia przez organy w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
A. Jeżeli okaże się, że decyzja Prezydenta Miasta z 04 maja 2021 r. stała się ostateczna przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO, to będzie oznaczać niedopuszczalność prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na córkę M. na okres 2021/2022 na podstawie wniosku Skarżącej z 13 czerwca 2021 r.
W takim przypadku, mając zwłaszcza na uwadze fakt błędnego pouczenia Skarżącej przez pracownika organu I instancji o konieczności złożenia nowego wniosku o świadczenie (zob. notatka służbowa z 10.06.2021 r.), organ ten będzie zobligowany rozważyć, czy ów wniosek Skarżącej z 13 czerwca 2021 r., interpretowany zwłaszcza w kontekście wiadomości mejlowej Skarżącej z 08 czerwca 2021 r., nie stanowił w istocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z 04 maja 2021 r. - ewentualnie rozważyć zasadność wznowienia tego postępowania z urzędu - w każdym przypadku w szczególności na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w związku z ujawnieniem się nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, a istniejących w dniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta. Chodzi mianowicie o okoliczność ustaloną w toku postępowania rozwodowego i utrwaloną w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w P. z [...] r. o sygn. akt [...] (dalej jako "Wyrok SO") - którym, jak wynika z akt sprawy, nie dysponował organ I instancji przy wydaniu decyzji z 04 maja 2021 r., a w którego uzasadnieniu (znajdującemu się w aktach sprawy tylko w wersji z naniesionymi komentarzami Skarżącej) czytamy, że: "Powód ostatecznie wyprowadził się z domu przy ul. [...] marca 2020 r., od tego dnia zamieszkując z J. O., w jej mieszkaniu przy ul. [...] w P..
Dowód: zeznania powoda - e-protokół z 20 listopada 2020 r. (płyta CD-k.698)." O fakcie niezamieszkiwania przez M. P. wspólnie z córką M. - istotnym w kontekście oceny ziszczenia się w jego przypadku przesłanek przysługiwania prawa do świadczenia wychowawczego z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., a co za tym idzie: zasadności zastosowania w tej sprawie regulacji art. 22 u.p.p.w.d. - wspominała również Skarżąca w swych pismach procesowych (m.in. w odwołaniu, a następnie w skardze), jednak organy obu instancji niezasadnie tę okoliczność zignorowały. Tymczasem wynikający z oświadczenia ojca z 22 czerwca 2021 r. fakt, że córka zamieszkuje w jego domu (tj. w domu stanowiącym jego własność), nie jest tożsamy ze "wspólnym zamieszkiwaniem", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d.
Okoliczność, że w momencie orzekania przez organy administracji, Wyrok SO nie był jeszcze prawomocny, oznacza, że nie wywierał on jeszcze skutków prawnych określonych w jego sentencji. Natomiast nie odbiera temu wyrokowi cechy środka dowodowego (dokumentu urzędowego - art. 76 k.p.a.) i związanego z tym statusu istotnego elementu materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie o wnioskowane świadczenie "500+", w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jego wydania. W konsekwencji także te ustalenia powinny być brane pod uwagę w ramach oceny "całokształtu materiału dowodowego", o której mowa w art. 80 k.p.a., zwłaszcza w odniesieniu do wspomnianej kwestii wspólnego (nie)zamieszkiwania ojca z córką M.. Tym bardziej, że jak wynika z zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia Wyroku SO (o ile rzeczywiście ma on takie brzmienie, jak w zalegającej w aktach sprawy wersji przedłożonej przez Skarżącą - organ powinien to zweryfikować przy ponownym rozpoznaniu sprawy), fakt niezamieszkiwania przez M. P. w domu przy ul. [...] od 31 marca 2020 r. przyznał on sam w ramach złożonych zeznań w toku postępowania rozwodowego.
B. Jeżeli okaże się, że decyzja Prezydenta Miasta z 04 maja 2021 r. jednak nie ustateczniła się (i że brak jest innej decyzji ostatecznie załatwiającej wniosek Skarżącej z 28 kwietnia 2021 r.) - a więc że brak jest formalnych przeszkód w procedowaniu wniosku Skarżącej z 13 czerwca 2021 r. - organ pomocowy przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę ww. okoliczność wynikającą z uzasadnienia Wyroku SO: braku wspólnego zamieszkiwania ojca z córka w okresie świadczeniowym, którego dotyczył wniosek Skarżącej (2021/2022).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.
Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem Skarżąca działała w sprawie osobiście, zaś sprawa należy do kategorii wolnych od wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).