Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Prokurator Rejonowy w Turku złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Brudzew nr XLVIII/340/2022 z dnia 4 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022 w części obejmującej zapisy ujęte w § 6 i § 14 pkt 2 i 3 uchwały.
Prokurator uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 11a ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U.2022.572) poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianiem; istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji oraz art. 1 la ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U.2022.572) polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez uzależnienie w § 14 pkt 2 uchwały pełnego wykonania zawartych w nim unormowań od potrzeb i możliwości finansowych gmin w uchwale budżetowej, a w § 14 pkt 3 od zawarcia przez organy gminy umów.
Z tego względu na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Brudzew nr XLVM/340/2022 z dnia 4 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022 w części obejmującej zapisy ujęte w: § 6 i § 14 pkt 2 i 3 przedmiotowej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w treści § 6 uchwały Rada Gminy Brudzew ograniczyła się jedynie do wskazania, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmianie organizowane będzie przez Urząd Gminy Brudzew na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Brudzew. Wedle Prokuratora uregulowanie cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Opieka ta uregulowana winna być przecież w treści uchwały w sposób całościowy, jasny i czytelny, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie precyzyjnych. Za takie należy uznać to, że nie wskazano sposobu ustalania miejsca przebywania kotów wolno żyjących na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt i zasad zakupu karmy. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu (terminu i miejsca) realizacji obowiązku dokarmiania wolno żyjących kotów, zasad zakupu karmy oraz zasad wydawania karmy społecznym opiekunom kotów stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2022r., sygn. akt IV SA/Po 121/22, lex nr 3328798).
Odnośnie drugiego zarzutu Prokurator podkreślił, że co prawda w analizowanej uchwale wskazano szacunkową wysokość kwot przeznaczonych na poszczególne zadania objęte programem, to jednak jednoznaczna treść wskazanego przepisu nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych nim unormowań od potrzeb i możliwości finansowych gminy w uchwale budżetowej (§ 14 pkt 2 uchwały) i zawarcia przez organ gminy stosownych umów (§ 14 pkt 3 uchwały). Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych z konkretnymi podmiotami, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy (wyrok NSA z 22.09.2020r. II OSK 1087/20).
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 29 marca 2023 r. Rada Gminy Brudzew wniosła o:
- 1) umorzenie postępowania, albowiem Rada Gminy Brudzew podjęła rozstrzygnięcie w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 2) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada gminy Brudzew podała, że po zapoznaniu się z treścią skargi, argumentacją w niej podniesioną a przede wszystkim po zapoznaniu się z aktualnymi poglądami judykatury organ uznał, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji Rada Gminy Brudzew podjęła uchwałę stwierdzającą nieważność kwestionowanych zapisów. Do odpowiedzi na skargę dołączono uchwałę NR LXIV/436/2023 RADY GMINY BRUDZEW z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie stwierdzenia nieważności § 6 i § 14 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Brudzew nr XLVIII/340/2022 z dnia 4 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).
W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Brudzew z dnia 04 marca 2022 r. nr XLVIII/340/2022 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022 (Opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 marca 2022 r., poz. 2075) w zakresie objętym przez Prokuratora skargą tj. w zakresie zapisów ujętych w § 6 i § 14 pkt 2 i 3 uchwały.
W zaskarżonej uchwale w § 6 ustalono, że Opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, organizowane będzie przez Urząd Gminy Brudzew na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Brudzew. Natomiast w § 14 ust. 2 i 3 wskazano, że 2. Kwoty, o których mowa w ust. 1 mają charakter szacunkowy i mogą zostać skorygowane w zależności od potrzeb i możliwości finansowych gminy w uchwale budżetowej.
- 3. Środki finansowe na realizację Programu wydatkowane będą zgodnie z bieżącymi potrzebami, na podstawie zawartych umów, zleceń, faktur lub rachunków.
Ww. przepisy uchwały miały służyć wypełnieniu upoważnienia ustawowego art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z.")., w szczególności tej części która została zamieszczona w art. 11a ust. 5; w myśl tego przepisu: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".
W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jednakże nie ze względu na to, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr LXIV/436/2023 RADY GMINY BRUDZEW z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie stwierdzenia nieważności § 6 i § 14 ust. 2 i 3 uchwały Rady Gminy Brudzew nr XLVIII/340/2022 z dnia 4 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022 (która wedle paragrafu 4 tejże uchwały miała wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego; wedle dokonanego przeglądu Dziennika Urzędowego Województwa Wielkopolskiego uchwała nr Nr LXIV/436/2023 RADY GMINY BRUDZEW nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego); a ze względu na to, że w dniu orzekania Uchwała Rady Gminy Brudzew z dnia 04 marca 2022 r. nr XLVIII/340/2022 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brudzew w roku 2022 już nie obowiązywała.
Jest bowiem poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 15 marca 2022 r., poz. 2075 oraz że – zgodnie z jej § 16 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 29 marca 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz § 1) jasno wynika, że jej postanowienia miały obowiązywać tylko "w 2022 roku", czyli do 31 grudnia 2022 r. (co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie"). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.
"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).
Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. uchwały TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
W ocenie Sądu, taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi (por.: stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 758/22 – prawomocne oraz podobnie, choć w nieco innym stanie faktycznym: post. WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2022 r. IV SA/Po 819/22 – prawomocne; oraz w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 806/22 – prawomocne; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r., IV SA/Po 120/23 – prawomocne; Postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2023 r., IV SA/Po 44/23 – prawomocne (dostępnych w CBOISA).
Prokurator zaskarżył § 6 Uchwały, wytykając przede wszystkim jego niedostateczną szczegółowość w świetle wymogów z art. 11a ust. 5 u.o.z. A zatem zarzut w istocie sprowadzał się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego. Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zaskarżonym zakresie dotkniętym zarzucanym pominięciem prawodawczym Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).
Odnośnie objętego skargą § 14 ust. 2 dotyczącego szacunkowego wskazania kwot na poszczególne zadania programu, to należy wskazać, że nie stanowi to istotnego naruszenia w myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 83/21 (CBOIS - orzeczenie prawomocne). Podobnie sytuacja wygląda w przypadku § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały - w uchwale do zadań zostały bowiem przyporządkowane poszczególne podmioty realizujące zadania programu: Schronisko dla bezdomnych zwierząt w Turku oraz lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku zlokalizowane przy [...]; Lecznica V.; gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...]; Lecznica dla zwierząt [...]; Placówki oświatowe [...]
Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.