Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 237/21

Uzasadnienie

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku ([...]) na podstawie art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza R. z dnia [...] października 2020r. roku ([...]) w przedmiocie odmowy przyznania Pani A. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią Panią S. B..

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. N. reprezentowana przez ad G. domagała się ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią S. B..

W dniu [...] czerwca 2020r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wydał decyzję w której odmówił przyznania A. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią S. B..

Na skutek odwołania wnioskodawczyni, w dniu [...] sierpnia 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że obowiązek opieki nad Panią S. B. w pierwszej kolejności obciąża dzieci tejże osoby. W ocenie SKO organ I instancji wydając rozstrzygnięcie oprał się jedynie na oświadczeniach wnioskującej, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji poszczególnych zstępnych Pani B. j. Nie można automatycznie wykluczać wnuczki z kręgu osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Możliwe było by to w sytuacji, w której zstępni Pani B. nie byliby w stanie wypełnić obowiązków alimentacyjnych. Organ I instancji winien podjąć działania mające na celu ustalenie czy dzieci Pani B. mają możliwość opiekowania się swoją matką, a jeśli nie mają to czy wynika to z przyczyn obiektywnych.

W dniu [...] października 2020r. Burmistrz R. decyzją nr [...] odmówił przyznania Pani A. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego na babcię S. B..

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że żadne z czworga dzieci osoby niepełnosprawnej ze względu na własną sytuację zawodową, rodzinną lub finansową nie jest w stanie sprawować stałej i bezpośredniej opieki nad Panią S. B.. Wspierają ją okresowo, a tymczasem wymaga ona stałej i całodobowej opieki, którą świadczy wnioskodawczyni. Organ nadto uzasadnił decyzję odwołując się do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazując iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później aniżeli do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do 25 roku życia. Organ I instancji wskazał, iż niepełnosprawność Pani S. B. istnieje od [...].10.2017r. - wobec powyższego nie spełnia ona wymagań statuowanych w art. 17 ust. 1 b ww. ustawy, który pomimo wyroku TK z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) nie został uchylony, ani nie przyznano prawa do świadczeń z pominięciem tego przepisu.

Od decyzji Burmistrza R. z [...] października 2020 roku, odwołanie, w ustawowym terminie, wniosła A. N. reprezentowana przez pełnomocnika ad G.. W odwołaniu pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił:

1. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez zastosowanie ww. normy prawnej z pominięciem wyroku TK z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13, gdzie stwierdzono niekonstytucyjność części wskazanego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 Konstytucji RP.

Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o uwzględnienie odwołania i o uchylenie w całości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2020r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymało mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołał się do treści art. 7 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 111).

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że nie podziela stanowiska Burmistrza, zatem w sprawie nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność, iż niepełnosprawność babci powstała w okresie późniejszym niż do ukończenia przez nią 18 lub 25 roku życia. Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 38/13 zgodnie, z którym art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r.

Dalej Kolegium argumentowało, że bezspornie S. B. na którą odwołująca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od [...].10.2017r. oraz wymaga opieki innej osoby. Pani S. B. ma czworo dzieci:

1. 1) Z. F. - ur. [...] maja 1974r. - mieszka w [...] nr [...] Jest zatrudniona na 14 etatu otrzymuje dochód w wysokości [...] zł, mieszka wraz z mężem oraz synem uczęszczającym do Szkoły Podstawowej w D.; W oświadczeniu wskazała, iż ze względu na zmianowość pracy oraz na zatrudnienie nie jest w stanie opiekować się Matką.
2. 2) H. W. - ur. [...].01.1978r. mieszka w L., jest rozwiedziona pracuje zawodowo w Wojewódzkim Szpitalu zespolonym w L. jako salowa. Wychowuje samotnie córkę N., lat [...] - uczennicę. Jej sytuacja życiowa oraz materialna nie pozwala na pomoc finansową ani rzeczową dla Mamy. Ojciec Jej córki nie żyje, obciążona jest zajęciem komorniczym; mieszka z dorosłym synem w bloku przy ul. [...] w L.;
3. 3) K. B. - ma dwóch synów w wieku przedszkolnym, mieszka w L.. Pracuje w dwóch zakładach pracy mieszka w domu - bliźniaku, nie udziela pomocy Mamcie, robi zakupy przy okazji Świąt, według oświadczenia: "nie ma możliwości opiekowania się swoją mamą gdyż zamieszkuje w innej miejscowości" - L. ([...] km od D.) oraz nie udziela mamie pomocy finansowej, gdyż "najpierw musi zapewnić byt swojej rodzinie
4. 4) B. N. - mieszka w R. - [...] km od D., nie posiada prawa jazdy - dlatego oświadcza, iż nie ma możliwości sprawowania osobistej opieki, pracuje dorywczo, mieszka wraz z mężem oraz dwójką dzieci - [...] letnim B. oraz [...] letnim K.. Oświadczyła również, iż nie ma warunków mieszkaniowych by przyjąć matkę do siebie.

Kolegium przyjęło, że opiekę nad osoba niepełnosprawną sprawuje wnuczka - A. N..

Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej, będącej wnuczką, mogłoby nastąpić m.in. w razie ustalenia, że syn i córki osoby wymagającej opieki legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko bowiem w takiej sytuacji doszłoby do przejścia na odwołującą się obowiązków alimentacyjnych wobec babci. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że syn i córki orzeczenia takiego nie posiadają.

Kolegium odwołując się do przepisów art. 128 i nast. ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze z.) dalej: k.r.o., stwierdziło, że obowiązek sprawowania opieki spoczywa w pierwszej kolejności na dzieciach osoby wymagającej opieki. Przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Kolegium wskazało, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taką argumentację podziela również skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem.

Skarżąca mieszka wraz ze swoją babcią, posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Dzieci babci skarżącej nie mieszkają razem z nimi.

Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że syn i trzy córki osoby niepełnosprawnej niewątpliwie zobowiązani są do alimentacji przed skarżącą. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie, gdyby dzieci S. B. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci wyżej wymienionej orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Kolegium, niewątpliwie nie można automatycznie wykluczać wnuczki z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci S. B. nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych, jak śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, które uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga; podobnie sytuacja pozbawienia danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłaby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców.

W ocenie Kolegium, w rzeczonej sprawie nie zaszły jednak okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020r. wniosła A. N., reprezentowana przez ad G., zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła:

1. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. akt 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że skarżąca jako wnuczka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] października 2020r.

W uzasadnieniu skarżąca w szczególności odnosiła się do zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi wsparcia. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Skarżąca podkreślała, że dzieci osoby niepełnosprawnej nie są w stanie opiekować się niepełnosprawną matką w sposób wystarczający.

Nie zgodziła się ze stanowiskiem, że osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności i które nie mają obiektywnych możliwości zaopiekowania się osobą niepełnosprawną z uwagi na swój stan zdrowia, czy inne zobowiązania rodzinne powinny taką osoba opiekować się, podczas gdy istnieją osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności i te osoby dają rękojmię prawidłowej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi odnosząc się do motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. W sprawie niesporne było, że S. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie da się ustalić daty od której istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2017r. (akta adm. I inst.).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej: "u.ś.r.", obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r.

Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami a skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżącej) A. N. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią S. B., w sytuacji, gdy wymagająca opieki babcia skarżącej ma czworo dzieci, zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej.

W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że fakt, iż nie da się ustalić daty od której istnieje niepełnosprawność S. B. – babci skarżącej nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak to przyjął organ I instancji.

Następnie, Sąd wskazuje, że zasadnie uznał organ II instancji, że skoro osoba niepełnosprawna wymagająca opieki ma czwórkę dzieci (syna i trzy córki), z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to one są w pierwszej kolejności uprawnione do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne.

Z akt sprawy, w szczególności akt administracyjnych I instancji, wynika, że S. B. ma [...] lata i mieszka w miejscowości D. [...], gmina R., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choruje przewlekle, przyjmuje leki i wymaga całodobowej opieki i pomocy w codziennych czynnościach innych osób. Jej mąż nie żyje. W świetle oświadczeń i informacji uzyskanych w toku wywiadów środowiskowych organy ustaliły, że osoba niepełnosprawna ma czworo dzieci.

Syn - K. B. ma dwóch synów w wieku przedszkolnym, mieszka w L. - w domu bliźniaku, pracuje w dwóch zakładach pracy. W zasadzie nie udziela stałej pomocy swojej matce, robi zakupy przy okazji świąt. Powodem niemożności opiekowania się matką jest zamieszkiwanie w innej miejscowości - L. ([...] km od D.) oraz nie udziela jej pomocy finansowej, gdyż najpierw musi zapewnić byt swojej rodzinie. Córka - Z. F. - ur. w [...]. - mieszka w D., nr [...] Jest zatrudniona na połowę etatu, otrzymuje dochód w wysokości [...] zł miesięcznie, mieszka wraz z mężem oraz synem uczęszczającym do Szkoły Podstawowej w [...], nie jest w stanie opiekować się matką ze względu na zmianowość pracy. Córka - H. W. - ur. [...]. mieszka w mieszkaniu w bloku w L. z małoletnią córką oraz dorosłym synem, jest rozwiedziona, pracuje zawodowo w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w L. jako salowa. Wychowuje samotnie [...]-letnią córkę, która uczęszcza do szkoły podstawowej, ojciec córki nie żyje.

Sytuacja życiowa oraz materialna nie pozwala na pomoc finansową ani rzeczową, obciążona jest zajęciem komorniczym. Córka - B. N. - mieszka w R. ([...] km od D.), nie posiada prawa jazdy, dlatego nie ma możliwości sprawowania osobistej opieki, pracuje dorywczo, mieszka wraz z mężem oraz dwójką synów w wieku [...] i [...] lat. Nie ma warunków mieszkaniowych by przyjąć matkę do siebie.

W ocenie strony skarżącej powyższe okoliczności winny świadczyć o tym, że to skarżącej powinno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż ona jest faktycznym opiekunem S. B.. Mieszka z babcią i sprawuje całodobową opiekę nad nią, co nie było kwestionowane. Pobiera rentę rodzinną.

Sąd tej oceny skarżącej nie podziela, bowiem to dzieci S. B. są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; to te osoby ustawodawca w pierwszej kolejności zakwalifikował do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tymczasem, skarżąca jest wnuczką S. B., w związku z czym jest z nią spokrewniona w drugim stopniu w linii prostej. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadza możliwość udzielenia świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz wyłącznie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone następnie w pkt 1-3 powołanego przepisu. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem decyzją uznaniową. To decyzja związana, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach.

Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenie, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Zarówno Burmistrz jak i Kolegium ustalili, że o ile żadne z dzieci nie mieszkają ze S. B., to jedna córka mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie (w tej samej miejscowości, na sąsiedniej posesji), a pozostałe dzieci w nieznacznej odległości. Co jednak szczególnie istotne, żadne z dzieci S. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które niejako warunkuje, w myśl powołanych wyżej przepisów, możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spokrewnionej w dalszej kolejności (wnuczce).

Należy w tym miejscu przytoczyć definicję legalną obowiązku alimentacyjnego z art. 128 K.r.o., zgodnie z którą obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z definicji ustawowej wynika zatem, że obowiązek alimentacyjny to obowiązek o charakterze materialnym, związanym z dostarczaniem środków utrzymania. Podobnie uznał Sąd Najwyższy w uchwale z 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, przyjmując, że "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania" (System Informacji Prawnej LEX nr 3575).

Z kolei w doktrynie wskazuje się: "W art. 128 K.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Zatem, niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej przez wzgląd na pracę, czy też inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką. Zgodnie z art. 129 § 1 oraz § 2 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Powołany przepis wskazuje na kolejność realizacji obowiązku alimentacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Tak też powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie argumentował organ odwoławczy.

Należy mieć na względzie, że przepisy K.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może automatycznie przekładać się na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W sprawie nie jest kwestionowane to, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Jednakże sprawowanie nad nią faktycznej opieki przez wnuczkę nie może automatycznie prowadzić do uznania, że wobec tego, iż dzieci pani B., które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie wywiązują się z określonego w K.r.o. obowiązku alimentacyjnego, uprawnia to skarżącą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Z woli ustawodawcy osoba wskazana w art. 17 ust. 1a u.ś.r. może uzyskać świadczenie, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki określone w pkt 1-3.

Przyjąć zatem należy, iż obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje, w zaistniałej sytuacji, pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślono, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny.

Zaakcentowano, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.11.2012 r., sygn. I OSK 1700/12, dostępny CBOSA). Jak dalej wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego.

W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tak wyr. WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, dostępne CBOSA).

Słusznie zatem wskazuje Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy, babcia A. N. - S. B. - ma czworo dzieci i z obowiązku alimentacyjnego wobec matki nie zwalnia ich to, że mieszkają poza miejscem jej zamieszkania, ani to, że wykonują pracę zarobkową i znajdują się ich zdaniem w trudnej sytuacji rodzinnej, czy finansowej. Przy czym podkreślić należy, że jedna z córek mieszka w tej samej miejscowości, w bezpośrednim sąsiedztwie domu osoby niepełnosprawnej, a odległości od pozostałych miejscowości nie są duże, bo wynoszą [...] km i [...] km.

Nadto, jedna z córek nie ma stałego zatrudnienia, a druga mieszkająca blisko matki pracuje na połowę etatu. Zasadnie argumentuje zatem Kolegium, że nie można zwolnić się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica dlatego, że się nie mieszka w tej samej miejscowości lub wykonuje pracę zarobkową (jak w przypadku syna osoby niepełnosprawnej). Nie ma zatem możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej, jeżeli dzieci osoby uprawnionej są zobowiązane do zapewnienia tej pomocy, a wskazane przez nich okoliczności wyłączające nie tylko nie stanowią wyłączeń opisanych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., ani szczególnie nadzwyczajnych i wyjątkowych, ale i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że skarżąca jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, mogłaby skorzystać z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd to stanowisko podziela i w ocenie Sądu przytoczone okoliczności uniemożliwiające opiekę dzieci nad osobą niepełnosprawną w niniejszej sprawie nie uzasadniają przyznania wnioskowanego świadczenia na rzecz skarżącej wnuczki. Przyczyny takiej nie stanowi bowiem konieczność wykonywania pracy zawodowej, trudna sytuacja rodzinna i majątkowa, czy niezamieszkiwanie w tej samej miejscowości.

Stąd też podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom inny niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki (wyroki NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. I OSK 3804/18, z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1220/19, dostępne CBOSA). Wskazać należy, iż wprawdzie nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18, dostępny w CBOSA). Ustawodawca wprowadził szczególne obiektywne przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby osoba spokrewniona w dalszym stopniu z osobą wymagającą opieki mogła skutecznie domagać się uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd podkreśla, że w realiach rozpatrywanej sprawy żadne z dzieci S. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oprócz oświadczenia o niemożności sprawowania opieki nad matką oraz wyrażenia woli, aby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane wnuczce, która rzeczywiście opiekuje się babcią, nie istnieją realne przyczyny uniemożliwiające im osobiste świadczenie tej opieki, względnie ewentualne pokrycie kosztów profesjonalnej opieki (czy kosztów opieki przez skarżącą) nad ich matką.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela argumentacji skargi w zakresie naruszenia art. 2 w związku z art. 18 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca jasno określił sytuacje, w której osoba w dalszym stopniu spokrewniona może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy lub innej pracy zarobkowej. Droga do uzyskania świadczenia została jasno określona w przepisach u.ś.r. Dzieci osoby wymagającej opieki nie mają przy tym obowiązku osobistego sprawowania opieki nad matką, gdyż obowiązek alimentacyjny ma charakter pomocy materialnej.

Fakt, że skarżąca opiekuje się chorą babcią, nie może być wyłączną przesłanką do uznania, że przyznanie świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest uzasadnione, w sytuacji, gdy dzieci osoby wymagającej opieki są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu ze swoją matką, nie są małoletnie oraz nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe stanowisko zgodne jest także z aktualnym stanowiskiem NSA zaprezentowanym m.in. w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2329/20 (dostępny CBOSA), w którym wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne.

Jak wyżej wskazano, limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze nie są uzasadnione. Nie stwierdzono także w toku postępowania sądowego innych naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości, jak orzeczono w sentencji wyroku.

Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgłosiła skarżąca w skardze, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.