Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy B. zatwierdzono geodezyjny projekt podziału nieruchomości oznaczonych wg operatu ewidencji gruntów jako: obręb W., ark. map [...] i[...] działki o nr [...], [...], [...]i powierzchniach [...] ha, [...] ha,. ha stanowiących własność małżeństwa B. i J.N. zapisanych w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W..
Pismem z dnia [...] lutego 2000 r. B. i J. N., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej Kpa) wnieśli o wznowienie postępowania wskazując, iż ustalenie przebiegu granic odbyło się bez udziału stron.
Po wznowieniu postępowania B. Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. [...] uchylił decyzję własną z dnia z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę B. i J. N. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P..
Następnie pismem z dnia [...] października 2006 r. B. i J. N. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że naruszono przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (teksy jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które nakazują przyjmowanie granic według stanu widocznego w katastrze. Skarżący podnieśli, iż według ich wiedzy przebieg granic i kształt działek przyjętych w projekcie jest niezgodny z katastrem.
Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący uzupełnili wniosek o stwierdzenie nieważności podnosząc, iż Burmistrz posłużył się zaskarżonymi projektami podziału wskazując, że działki [...],[...] i [...] stanowią własność małżeństwa B. i J. N., podczas gdy takiego wpisu w księdze wieczystej nigdy nie było.
Zdaniem Skarżących projekt podziału sporządzony został z naruszeniem prawa, ponieważ nie zostali oni powiadomieni o przyjęciu granic, a tym samym nie mogli uczestniczyć w tej czynności.
Ponadto Skarżący podnieśli, iż zgodnie z § 6 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25 poz. 130) do opracowania projektu podziału granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego, a jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić - według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości. Ustawodawca w ust. 2 tego artykułu akcentuje, iż o przyjęciu granic, o którym mowa w ust. 1 osoba sporządzająca projekt winna zawiadomić zainteresowane strony, aby te mogły uczestniczyć w dokonywaniu tych czynności.
Skarżący wskazali, iż brak zawiadomienia został potwierdzony m.in. w postanowieniu o umorzeniu śledztwa z dnia [...] lipca 2003r. (sygn. akt [...]). Skarżący wyjaśnili, że na bazie zgromadzonego materiału Prokuratura Rejonowa w N. T. ustaliła, iż nieprawdziwy wpis o obecności B. N. podczas dokonywania czynności mierniczych i przyjęcia granicy pod autostradę wyczerpuje znamiona przestępstwa poświadczenia nieprawdy, ale z uwagi na przedawnienie karalności odstąpiono od przedstawienia geodetom zarzutów.
Skarżący podnieśli ponadto, iż nigdy nie wyrazili zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac geodezyjnych związanych z budową autostrady bez ustalenia konkretnych warunków oraz że pisma podpisane przeze nich traktowali jako prowadzenie negocjacji w przedmiocie odkupienia części nieruchomości potrzebnej do jej budowy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P[...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...]kwietnia 1998 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przepisy Kpa regulują instytucje prawne, stwarzające możliwość przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego zwykłego postępowania administracyjnego. Przedmiotem tego pierwszego jest kontrola prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Wśród nadzwyczajnych postępowań administracyjnych przewidzianych w ustawie wyróżnia się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania (uregulowane w art. 145- 153 Kpa) oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - 160 Kpa). System oparty jest na tzw. zasadzie niekonkurencyjności, oznaczającej, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie dla danego typu wadliwości aktu prawnego. Każda ostateczna decyzja administracyjna może zatem zawierać wady skutkujące koniecznością wznowienia postępowania (wskazane w art. 145 § 1 Kpa), jak i odrębne wady dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu (art. 156 § 1 Kpa).
W ocenie organu wnioskodawcy powołując się na okoliczność nie brania udziału w postępowaniu oraz braku ich zgody dla przeprowadzonego postępowania, a także oparcia rozstrzygnięcia na fałszywych dowodach, wskazali w istocie przesłanki wznowieniowe podane w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kpa.
Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie strona wniosła jednak o stwierdzenie nieważności decyzji, podając jako powód okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. Na marginesie organ zauważył, iż wcześniej toczyło się postępowanie o wznowienie postępowania oraz że zarówno Kolegium jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Po 1626/00 oddalając skargę uznały, iż w sprawie nie zachodziły w istocie podstawy wznowienia postępowania.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami jeżeli nabycie nieruchomości miało nastąpić w drodze umowy, geodezyjny podział mógł być dokonany za zgodą właścicieli a takowej w niniejszej sprawie nie było.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż ustawodawca w chwili wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy B. wyraźnie zastrzegł, że możliwe jest dokonywanie podziału nieruchomości z urzędu. Zatem wola i zgoda właściciela nieruchomości nie była przeszkodą w skutecznym wydaniu decyzji podziałowej. Organ wyjaśnił również, iż potencjalne różnice pomiędzy treścią decyzji podziałowej, a aktualnymi zapisami ksiąg wieczystych nie mogą być przedmiotem badania przez Kolegium w tym postępowaniu z uwagi na to, że badanie zapisów ksiąg wieczystych nie jest przedmiotem tego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i J. N. podnosząc, iż decyzja SKO nie uwzględnia ich zrzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak również określa, że przyjęte do zasobów geodezyjnych dokumenty geodezyjne nie były wiarygodne i zawierały braki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, iż samo przyjęcie w protokole kontroli z [...] września 1998 r., iż szkice polowe nie zawierają numerów stanowisk i kierunków orientacji niczego nie przesądza, zwłaszcza tego, że złożone materiały geodezyjne są niewiarygodne.
Na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. Skarżący oświadczył, iż nigdy nie był przeciwnikiem budowy autostrady, ale cała procedura toczyła się poza nim i właściwie nie wie jak ma przebiegać nowa granica jego gruntu. Ponadto skarżący oświadczył, iż decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. odebrał chyba 7 sierpnia ale nie jest tego pewien.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.
Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy powinien zbadać, czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie.
Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie środka odwoławczego. O skuteczności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie takiego wniosku wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 Kpa.
Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, kiedy została doręczona skarżącym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. W aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru. Natomiast na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 r. Skarżący oświadczył, iż decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. odebrał chyba 7 sierpnia 2008 r. ale nie jest tego pewien. Powyższe oświadczenie w zestawieniu z datą nadania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (21 sierpnia 2008 r. - data stempla pocztowego na kopercie) wprawdzie sugeruje, iż środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu, to jednakże wobec niepewności strony co do daty doręczenia jej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz wobec upływu ponad 7 dni między datą wydania decyzji, a datą wskazywaną przez stronę jako datę doręczenia, faktyczna data doręczenia wymaga dokładnego ustalenia.
Ponadto zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) na organach administracji z urzędu spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane).
Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego, a innym tego przymiotu odmawia. W przedmiotowej sprawie organ prowadząc postępowanie ustaleń takich nie dokonał. Należy podkreślić, iż organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej.
Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się Skarżący wydana została na skutek postępowania prowadzonego z inicjatywy Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Ponadto zauważyć należy, iż podmiotowi temu zapewniono udział w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Natomiast w niniejszej sprawie, pomimo iż postępowanie dotyczy również decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] kwietnia 1998 r., organy nie uznały Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad za stronę postępowania nieważnościowego nie wskazując jednak w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięciach motywów, dlaczego temu podmiotowi odmówiły przyznania przymiotu strony. Powyższe wskazuje na uchybienie organu w zakresie obowiązku ustalenia, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ odwoławczy wydał decyzję bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających zasadnicze znaczenie w sprawie, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, co skutkowało orzeczeniem jak w I sentencji wyroku. Przepisu art. 152 ppsa nie zastosowano z uwagi na negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie czy z jego uchybieniem. W zależności od poczynionych ustaleń organ następnie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie mając jednakże na uwadze, iż jego obowiązkiem jest ustalenie z urzędu stron postępowania. W razie uznania przez organ, iż Prezesowi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nie przysługuje przymiot strony, to winien on w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, dlaczego temu podmiotowi odmawia przymiotu strony.
/-/B. Popowska /-/P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz
KB/