Uzasadnienie
Rada Gminy Ostrów Wielkopolski, w dniu 20 października 2022 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę nr LI/507/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Karski (Stary Staw) w Gminie Ostrów Wielkopolski.
Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 6 marca 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.
Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenia od strony przeciwnej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewoda stwierdził, że zachodzą rozbieżność pomiędzy ustaleniami części tekstowej oraz graficznej planu, gdyż treść § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały "Na rysunku oznaczono kierunek przeważającej kalenicy mający zastosowanie do budynków przeznaczenia podstawowego w obrębie danego terenu, dla których ustala się obowiązek kształtowania dachu z zachowaniem kierunku głównej, przeważającej kalenicy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu" nie ma odzwierciedlenia na rysunku planu.
Organ nadzoru rozpoznał taki stan rzeczy jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Ostrów Wielkopolski wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wyjaśniono, że skoro rysunek planu nie określa przeważającej kalenicy, to postanowienie § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały jest przepisem martwym.
W konsekwencji Gmina przyjmuje, że nie ma rozbieżności pomiędzy tekstem planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym w postaci rysunku planu, co stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie postanowień wskazanych przez Wojewodę.
Jednocześnie Gmina argumentuje, że kwestionowany skargą zapis uchwały narusza przepisy prawa, ale nie narusza ich w sposób istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznacza przy tym, że tylko istotne naruszenie przepisów prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Gminy Ostrów Wielkopolski nr LI/507/2022 z dnia 20 października 2022 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Karski (Stary Staw) w Gminie Ostrów Wielkopolski.
Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia (§ 20 Uchwały), tj. z dniem 29 grudnia 2022 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.
Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz.503 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").
Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 25 listopada 2022 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Sądowi przekazane zostały niekompletne akta planistyczne.
Organ nadzoru, po analizie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżył Uchwałę jedynie w części, tj. w zakresie obejmującym § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały.
Z uwagi na powyższe kontrola legalności zaskarżonej uchwały została przeprowadzona tylko w zakresie bezpośrednio związanym ze wskazanym w skardze naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarga okazała się uzasadniona.
W § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały, w ramach regulacji określającej szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, przyjęte zostało następujące ustalenie "Na rysunku oznaczono kierunek przeważającej kalenicy mający zastosowanie do budynków przeznaczenia podstawowego w obrębie danego terenu, dla których ustala się obowiązek kształtowania dachu z zachowaniem kierunku głównej, przeważającej kalenicy zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu".
Analiza zaskarżonej Uchwały potwierdza, zgodne stanowisko stron postępowania, że rysunek planu nie odzwierciedla treści § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały. Symbol oznaczający "kierunek przeważającej kalenicy" nie został zawarty nawet w legendzie do rysunku planu.
Z przywołanego powyżej § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały wynika, że w ramach warunków zagospodarowania terenów ustalony został obowiązek "kształtowania dachu z zachowaniem kierunku głównej, przeważającej kalenicy".
O treści tego obowiązku powinna rozstrzygać część graficzna planu, gdyż prawodawca lokalny przyjął, iż na rysunku zostanie "oznaczony kierunek przeważającej kalenicy mający zastosowanie do budynków przeznaczenia podstawowego w obrębie danego terenu".
Sąd nie podziela stanowiska Gminy o braku rozbieżności pomiędzy częścią tekstową zaskarżonej Uchwały a rysunkiem planu do tej uchwały.
Plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą na równi z tekstem uchwały. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (wyrok WSA we Wrocławiu z 15.02.2022 r., II SA/Wr 561/21, LEX nr 3452067).
Rysunek planu, który nie wprowadza treści normatywnych ustalonych w warstwie tekstowej uchwały jest w oczywisty sposób niezgody z częścią tekstową planu miejscowego.
Wojewoda trafnie rozpoznał taki stan rzeczy jako naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 8 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ten ostatni przepis nakazuje stosować na projekcie rysunku planu miejscowego nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego.
Postanowienia części tekstowej zaskarżonej Uchwały, które nie znajdują odzwierciedlenia w jej części graficznej (postanowienie § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały, które Gmina rozpoznaje, jako martwe), stanowią o braku dochowania spójności pomiędzy częścią tekstową a częścią graficzną planu.
Brak spójności pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej załącznikiem graficznym, wbrew stanowisku Gminy, rozpoznawać należy, jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.09.2023 r., II SA/Go 185/23, LEX nr 3613176).
Skoro na rysunku planu nie oznaczono "kierunku głównej, przeważającej kalenicy", to treść § 10 ust. 3 zaskarżonej Uchwały jawi się jako regulacja niepełna, taka norma prawna nie może pozostać w obiegu prawnym. Przypomnieć należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że w toku prac planistycznych świadomie zrezygnowano z określenia na rysunku planu kierunku przeważającej kalenicy, a kwestionowany skargą zapis warstwy tekstowej uchwały poprzez pomyłkę nie został z niej usunięty.
Sąd uznał, że bez zakwestionowanego skargą ustalenia zaskarżona Uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym.
Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym § 10 ust. 3 tej uchwały.
O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Ostrów Wielkopolski na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265 ze zm.).