Uzasadnienie
Jednym pismem procesowym z (...) r., sygn. akt (...) Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w P. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu następujące uchwały podjęte przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego (dalej jako: "Sejmik Województwa" lub "Organ"):
- 1) uchwałę nr XXVIII/519/12 z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XXVIII/519/12").
Skarga na tę uchwałę – rozpoznawana w niniejszym postępowaniu – została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 337/15;
- 2) uchwałę nr XXXVIII/754/13 z dnia 28 października 2013 r. w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XXXVIII/754/13").
Skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 338/15;
- 3) uchwałę nr XLIII/818/14 z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie zmiany statutu Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie (dalej jako: "Uchwała nr XLIII/818/14").
Skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 339/15.
Zaskarżonym uchwałom Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 89 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.w.") w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", w skrócie: "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tych uchwał, stanowiących akty prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym i pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi regulacjami dotyczącymi funkcjonowania szpitala.
W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych uchwał.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Sejmik Województwa działając na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 217; dalej w skrócie: "u.d.l.") na sesji w dniu 26 listopada 2012 r. podjął Uchwałę nr XXVIII/519/12 w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Koninie (dalej w skrócie: "WSZ w Koninie"). W § 4 tej uchwały przewidziano jej wejście w życie "z dniem podjęcia", a więc bez publicznego ogłoszenia. Zdaniem Prokuratora uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy bowiem do kategorii aktów prawa miejscowego.
Prokurator wyjaśnił, że o zaliczeniu tej uchwały do ww. kategorii decydują: (i) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, (ii) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego, (iii) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej – przepisu abstrakcyjnego i generalnego.
Podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 u.d.l., co oznacza, że spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Na mocy art. 42 ust. 4 u.d.l. statut nadaje, co do zasady, podmiot tworzący, którym w odniesieniu do WSZ w Koninie jest Województwo Wielkopolskie. Organem Województwa uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest, według art. 89 ust. 1 u.s.w., Sejmik Województwa – który podjął zaskarżoną uchwałę. Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania ewentualnego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Abstrakcyjność normy oznacza zaś, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarcza, gdy zawarta w takim akcie, przynajmniej jedna norma o charakterze abstrakcyjno-generalnym, będzie skierowana do nieograniczonego kręgu adresatów.
Oceniając Uchwałę nr XXVIII/519/12 przez pryzmat wymienionych cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego Prokurator stwierdził, że uchwała ta:
- – została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l.,
- – ma charakter abstrakcyjny, nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma zatem też charakter generalny,
- – została wydana przez organ samorządu terytorialnego, co w sumie sprawia, że zaliczyć ją należy do aktów prawa miejscowego.
Zatem, jak wskazał Prokurator, będąc aktem prawa miejscowego, uchwała ta winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mimo to jej § 4 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Skarżący podkreślił, że właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 Konstytucji RP). Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego.
Ponadto Prokurator wskazał, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, że niedopełnienie obowiązku publikacji uchwały pozbawia też obywateli możliwości zaznajomienia się z nowymi uregulowaniami dotyczącymi ustroju i funkcjonowania szpitala.
Na marginesie Prokurator zauważył, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład, uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu – o czym stanowił art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.z.o.z."). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski, nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczać do kategorii aktów prawa miejscowego – statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego (bądź terenowy organ administracji rządowej). Charakter statutu zmienił się jednak, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał podmiotowi tworzącemu, w tym przypadku sejmikowi wojewódzkiemu.
Dalej Skarżący zauważył, że mimo iż przedmiotowa uchwała jest obecnie aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to nie zawarto w niej określenia stosownego vacatio legis, wymaganego w świetle art. 4 ust. 1 u.o.a.n.
W podsumowaniu Prokurator stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w., ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Na tej podstawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr XXVIII/519/12.
Dalej Prokurator wskazał, że ww. uchwała została zmieniona Uchwałą nr XXXVIII/754/13 (w części dotyczącej § 4 ust 1 pkt 2 i § 5 ust. 4 pkt 2 Statutu) oraz Uchwałą nr XLIII/818/14 (w części dotyczącej § 1 pkt 1, § 5 ust. 4 i § 10 ust. 2 Statutu). W § 3 obu tych uchwał zmieniających zawarto również postanowienia, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" i obu tych uchwał nie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tymczasem, jak podkreślił Skarżący, nie tylko uchwalenie statutu podmiotu leczniczego, lecz również dokonywanie jakichkolwiek zmian statutów, będących aktami prawa miejscowego, wymaga promulgacji. Z przedstawionych względów również i te uchwały winny, zdaniem Prokuratora, zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa, zastępowany przez radcę prawnego D. S., wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu pełnomocnik Organu wskazał, że, wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego, lecz aktami kierownictwa wewnętrznego, w związku z czym nie podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
W jego ocenie już z samej prawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 u.s.w. dokonanej z uwzględnieniem art. 18 pkt 1 u.s.w. wynika, że aktami prawa miejscowego są tylko takie uchwały sejmiku województwa, które dotyczą przynajmniej jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 18 pkt 1 u.s.w. lub są podejmowane na podstawie upoważnień udzielonych w innych przepisach tej ustawy albo ustaw odrębnych, gdzie prawodawca wyraźnie zaliczył konkretny rodzaj spraw do aktów prawa miejscowego.
Tymczasem statuty wojewódzkich samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (w skrócie: "s.p.z.o.z."), nadawane i zmieniane przez sejmik województwa na podstawie przepisów art. 42 u.d.l., nie są statutami województwa w rozumieniu art. 18 pkt 1 lit. a u.s.w., ani nie należą do spraw z zakresu zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, o których mowa w art. 18 pkt 1 lit. b u.s.w. Kompetencje sejmiku województwa do podejmowania uchwały będącej faktycznie aktem prawa miejscowego i regulującej pewne zasady gospodarowania mieniem należącym do wojewódzkich samorządowych s.p.z.o.z. jest przewidziana przez odrębne przepisy – art. 54 ust. 2 i 3 u.d.l. Zdaniem pełnomocnika, z oczywistych względów, statutów s.p.z.o.z. nie można również podciągnąć pod zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 18 pkt 1 lit. c u.s.w.). Także w odrębnych od art. 18 pkt 1 u.s.w. przepisach ustawy o samorządzie województwa nie ma podstaw dla przyjęcia poglądu, że ww. statuty są aktami prawa miejscowego.
Prawodawca w stosunku do statutów wojewódzkich samorządowych s.p.z.o.z. nie zastosował – tak jak w szeregu innych przypadków – sformułowania pozwalającego bezspornie zaliczyć je do aktów prawa miejscowego. Dlatego też nie jest spełniony w przypadku tych statutów kolejny z warunków wypływających z art. 89 ust. 1 u.s.w., polegający na "wskazaniu w odrębnej ustawie na cechowanie się przez te statuty charakterem aktów prawa miejscowego".
W ocenie autora odpowiedzi na skargę analiza obowiązującego porządku prawnego pozwala stwierdzić, iż w kwestii ustalenia, jakie przepisy są aktami prawa miejscowego, ustawodawca stosuje technikę legislacyjną polegającą na tym, że wprost nazywa przepisy uchwalane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: "j.s.t.") aktami prawa miejscowego lub – co do samorządu województwa – ustawodawca tak konstruuje ustawę, aby można było przepisy uchwalane przez sejmik województwa zaliczyć do aktów prawa miejscowego jedynie wtedy, gdy przepisy te normują sprawy określone w art. 18 pkt 1 u.s.w. W żadnym razie natomiast nie można przypisać ustawodawcy wadliwego działania przejawiającego się w tym, że w sposób dowolny, odmienny niż uprzednio przedstawiony, może sobie wedle swobodnego, czy wręcz "chaotycznego" (bez żadnego kryterium) uznania ustalać, które sprawy należą do przepisów prawa miejscowego, gdyż wówczas wykładnia przepisów prawa bardziej przypominałaby wróżbiarstwo aniżeli czynność opartą na logice.
Dalej pełnomocnik Organu wskazał, że, wbrew twierdzeniom skargi, uchwała sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego samorządowego s.p.z.o.z. nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, bowiem adresowana jest nie do pewnej kategorii adresatów, ale właśnie do jednego konkretnego zakładu opieki zdrowotnej (w skrócie: "z.o.z.") – zawsze bowiem statut normuje ustrój i funkcjonowanie jednego podmiotu, którego dotyczy. Ponadto nie wskazuje jakichkolwiek rodzajowych, powtarzalnych norm postępowania, ale jest akurat jedną, niepowtarzalną czynnością kreującą konkretny statut lub jego zmianę i w tym sensie nie może taka uchwała zawierać abstrakcyjnych norm prawnych. W szczególności zaś:
- – statuty wojewódzkich samorządowych z.o.z. nie stanowią podstawy dla jakichkolwiek roszczeń przysługujących innym, niż uregulowany statutem zakład, osób fizycznych i prawnych. Statuty te nie nakładają na inne podmioty żadnych obowiązków i nie przyznają im żadnych praw;
- – prawo do wykonywania określonej działalności leczniczej i jej zakres, w tym prawo do korzystania ze wszelkich świadczeń zdrowotnych, nie wynika ze statutów s.p.z.o.z., ale z faktycznie posiadanych środków finansowych przez dany zakład, zakontraktowanych w NFZ lub pozyskanych z innych źródeł;
- – także prawa pacjenta, prawa i obowiązki lekarzy, pielęgniarek i położnych nie wypływają ze statutów s.p.z.o.z., lecz z ustaw normujących te zagadnienia.
Ponadto pełnomocnik Organu zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 7 u.d.l. s.p.z.o.z. może prowadzić nie tylko jednostka samorządu terytorialnego, lecz również uczelnia medyczna oraz Skarb Państwa reprezentowany przez: ministra, centralny organ administracji rządowej lub wojewodę – przy czym status prawny zakładów prowadzonych przez każdy z tych podmiotów jest taki sam, jak prowadzony przez j.s.t. Nadanie lub zmiana statutu s.p.z.o.z. prowadzonego przez uczelnię medyczną z całą pewnością nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, w tym aktem prawa miejscowego. Nie można zatem, w ocenie pełnomocnika, stworzyć takiej interpretacji prawa, iżby statut lub zmiana statutu s.p.z.o.z. prowadzonego przez j.s.t. była prawem miejscowym, natomiast taka sama czynność wobec takiego samego podmiotu podejmowana przez uczelnię wyższą już waloru aktu prawa miejscowego nie posiadała.
Pełnomocnik Sejmiku Województwa za całkowicie chybiony uznał także zarzut skargi dotyczący pozbawienia obywateli możliwości zapoznania się ze statutem i jego zmianą wskutek nieopublikowania uchwał w tym przedmiocie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślił, że udostępnianie uchwał sejmiku województwa w sprawie nadania lub zmiany statutu wojewódzkiego s.p.z.o.z. dokonywać może się w rozmaitych formach, ale obowiązkową formę stanowi zamieszczenie takiej uchwały w bezpłatnym Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez właściwy urząd marszałkowski oraz przez s.p.z.o.z. Przy tym częstokroć okazać się może, że wyszukiwanie uchwały o nadaniu czy też zmianie statutu w BIP jest znacznie łatwiejsze dla obywateli, aniżeli śledzenie publikacji uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nieopublikowanie uchwały organu j.s.t. w takim dzienniku nie pozbawia obywateli dostępu do tej uchwały.
Autor odpowiedzi na skargę podkreślił również, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż przez wieloletni okres obowiązywania ustawy o działalności leczniczej żaden z organów nadzoru i kontroli, w tym również prokuratura, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (vide: wyrok z 05.03.2015 r., IV SA/Po 650/14), nie kwestionował podejmowania przez Sejmik Województwa uchwał w sprawie nadania i zmiany statutu s.p.z.o.z., które nie podlegały promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W ocenie pełnomocnika Organu było to stanowisko słuszne i jeśli teraz bez ważnego uzasadnienia ulegnie ono zmianie, to rodzi się niebezpieczeństwo zburzenia ustalonego w Województwie ładu prawnego, a nawet narażenia na szkodę interesu publicznego w służbie zdrowia.
Na rozprawie w dniu 08 lipca 2015 r. strony podtrzymały swe dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu Uchwała nr XXVIII/519/12 Sejmiku Województwa w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w Koninie, zaskarżona przez Prokuratora pismem procesowym z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt Ap II Pa 35/15. Objęte tym samym pismem skargi Prokuratora na uchwały Sejmiku Województwa zmieniające ww. statut WSZ w Koninie (zwany dalej "Statutem") – tj. na Uchwałę nr XXXVIII/754/13 oraz na Uchwałę nr XLIII/818/14 – zostały rozpoznane i rozstrzygnięte przez Sąd w tym samym dniu, acz w odrębnych postępowaniach, toczących się pod sygn. akt, odpowiednio: IV SA/Po 338/15 oraz IV SA/Po 339/15.
W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestię wymagającą rozstrzygnięcia, wokół której ogniskował się także spór pomiędzy stronami, stanowił charakter prawny Uchwały nr XXVIII/519/12 w sprawie nadania statutu WSZ w Koninie, podjętej przez Sejmik Województwa na podstawie, jak wynika z jej treści, art. 42 ust. 4 u.d.l. – czy mianowicie uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Prokuratora, znajdujące dodatkowe oparcie w poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63), w myśl którego uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego (tak też m.in.: wyroki NSA z 18.09.2012 r., II OSK 1848/12 oraz z 10.10.2012 r., II OSK 1819/12, a także prawomocne wyroki WSA: z 05.04.2012 r., IV SA/Wr 81/12; z 06.12.2012 r., II SA/Go 928/12; z 03.12.2013 r., II SA/Ol 871/13; z 13.02.2014 r., II SA/Bk 855/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"; podobnie w doktrynie: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 71; zob. też M. Dercz [w:] M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 10 do art. 42).
Odmienne stanowisko, wyrażone przez pełnomocnika Organu w odpowiedzi na skargę, zasadza się na błędnym założeniu, że aktem prawa miejscowego jest tylko tego rodzaju uchwała organu stanowiącego j.s.t., która jako akt prawa miejscowego została przez ustawodawcę wyraźnie zakwalifikowana ("nazwana") w ustawie. Tymczasem obserwacja praktyki legislacyjnej, konfrontowanej z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz wypowiedziami doktryny, pokazuje, że jest to stanowisko idealizujące i nietrafne, gdyż zawęża ono katalog aktów prawa miejscowego do takichże aktów w znaczeniu formalnym, zupełnie zapoznając występowanie w praktyce całej grupy aktów zaliczanych powszechnie do prawa miejscowego (w znaczeniu materialnym), mimo braku nadania im formalnie takiego miana przez ustawodawcę. Przykładowo, na gruncie nieobowiązującej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uznawano za akty prawa miejscowego uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, mimo że art. 36 u.z.o.z. i inne przepisy tej ustawy na ten temat milczały (por.: wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07; wyrok NSA z 27.07.2010 r., II OSK 1060/10; wyrok WSA z 19.06.2012 r., III SA/Kr 1207/11 – CBOSA).
Dalszych przykładów, z dziedziny szeroko rozumianej ochrony zdrowia, dostarcza ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm.), która w art. 12 ust. 1, 2 i 3 zawiera upoważnienia dla rady gminy do podejmowania uchwał określających liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. Także uchwały podejmowane w tych sprawach, jednolicie są kwalifikowane w doktrynie i orzecznictwie jako akty prawa miejscowego, pomimo braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy w tej mierze (por. wyroki NSA: z 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995, nr 4, poz. 142; z 24.07.2013 r., II GSK 605/12; z 18.09.2014 r., II GSK 1158/13; a także wyroki WSA: z 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04; z 01.12.2011 r., IV SA/Po 1044/11 – CBOSA; por też: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Kraków 2002, uw. 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137).
Jest tak dlatego, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, o charakterze normatywnym uchwały (innego aktu) organu j.s.t. (odpowiednio: terenowego organu administracji rządowej) przesądza treść i związana z nią istota zawartych w danym akcie rozwiązań – rodzaj zamieszczonych w nim norm. Innymi słowy, przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter zakodowanych w nim norm prawnych i sposób kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W konsekwencji, dla uznania uchwały organu stanowiącego j.s.t. za akt prawa miejscowego wystarczy, jeżeli zawiera ona co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązującą powszechnie, tj. skierowaną "na zewnątrz" administracji, do podmiotów spoza jej struktury (por.: wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765; postanowienie NSA z 11.03.2008 r., II OSK 304/08, CBOSA; a także wyrok NSA z 09.12.2011 r., II OSK 2039/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA i wypowiedzi doktryny; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66–73).
Należy przy tym podkreślić – mając na względzie systemowe powiązania danego aktu z innymi aktami normatywnymi – że znaczenie i charakter normatywny mają nie tylko przepisy aktu prawnego ustanawiające kompletne normy prawne, ale także takie, które stanowią element normy, której zrąb zawarty jest w innym akcie prawnym (por. wyrok TK z 22.09.2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 109).
W ocenie Sądu taki właśnie charakter – aktu prawa miejscowego – ma uchwała w sprawie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, podejmowana przez sejmik województwa na podstawie upoważnienia zawartego w przepisach art. 42 u.d.l.
Wskazuje na to już przedmiot regulacji statutowej – tak jak został on wyznaczony przepisami ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 42 ust. 2 u.d.l. w statucie podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą (a więc m.in. w statucie s.p.z.o.z. – vide: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l.) określa się: (1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; (2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1; (4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji; (5) formę gospodarki finansowej. Jest to zaledwie minimalna, a nie wyczerpująca treść statutu, na co wskazuje otwarty charakter klauzuli zamieszczonej w art. 42 ust. 1 u.d.l., w myśl której statut określa ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, "a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie" (por. F. Grzegorczyk [w:] F. Grzegorczyk (red.), Ustawa o działalności leczniczej.
Komentarz, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 42). Jakie to "inne sprawy" należą do materii statutowej, pokazuje już art. 42 ust. 3 u.d.l., zgodnie z którym "statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza". Z kolei z treści art. 23 u.d.l. (w zw. z art. 42 ust. 1 in fine u.d.l.) wynika, że przedmiotem regulacji statutowej objęte są także, nieuregulowane w ustawie, "sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych" (dopiero bowiem w zakresie pozostałym, tj. nieuregulowanym w ustawie i w statucie, sprawy te określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika).
Przedstawione regulacje statutowe stanowią substrat norm adresowanych nie tylko do podmiotu leczniczego, któremu statut jest nadawany, ale również – zwłaszcza jeśli idzie o regulacje dotyczące rodzaju oferowanych przez dany podmiot świadczeń zdrowotnych, a także sposobu i warunków ich udzielania – do osób spoza struktury organizacyjnej tego podmiotu, w tym do aktualnych i, co tu szczególnie istotne, potencjalnych pacjentów. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, regulacje statutowe mogą stać się źródłem pewnych uprawnień lub roszczeń dla tych osób, czego dowodzi choćby przepis art. 15 u.d.l., który stanowi, że podmiot leczniczy nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Chodzi w tym przypadku, rzecz jasna, o świadczenia zdrowotne, które mieszczą się w zakresie świadczeń udzielanych przez ów podmiot leczniczy.
Zakres takich świadczeń określany jest zaś, w pierwszej kolejności, w statucie tego podmiotu (czego przykładem jest § 4 ust. 2 Statutu WSZ w Koninie). Postanowienia statutowe w tej materii powinny, oczywiście, znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści wpisu do rejestru działalności leczniczej (vide: art. 100 ust. 1 pkt 5 i art. 106 ust. 3 pkt 5 u.d.l.), legitymującego, w świetle art. 103 u.d.l., prowadzenie działalności leczniczej w zadeklarowanym w statucie (i "przepisanym" do rejestru) zakresie (treść wpisu do rejestru, a zwłaszcza ujawniony w rejestrze zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych, wyznacza przedmiot i granice działalności leczniczej dozwolonej do wykonywania przez dany podmiot – zob. wyrok WSA z 04.09.2014 r., IV SA/Po 637/14, CBOSA). W tym sensie zakres świadczeń zdrowotnych, jakich może udzielać – a w przypadkach objętych hipotezą przywołanego wyżej art. 15 u.d.l.: jakich musi udzielić – dany podmiot leczniczy, jest pochodną unormowań statutowych tego podmiotu, co w szczególności oznacza, że w ww. przypadkach regulacja statutowa w tym zakresie w istocie dopełnia normę, której zrąb zawiera art. 15 u.d.l.
Wszystko to potwierdza tezę, że uchwała w sprawie nadania statutu s.p.z.o.z., podjęta na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach art. 42 u.d.l., jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, niekonsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do określenia relacji pomiędzy organami s.p.z.o.z., gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63).
Godzi się zauważyć, że już pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, silnie akcentowano w orzecznictwie istnienie bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniem zakresu świadczeń zdrowotnych udzielanych przez dany publiczny z.o.z., a sytuacją prawną osób, którym te świadczenia mają być udzielane. Wskazywano mianowicie, że istnienie publicznego z.o.z. o określonym w akcie założycielskim (uchwale organu stanowiącego j.s.t. będącej aktem prawa miejscowego) zakresie świadczeń zdrowotnych, rodzi dla podmiotów, którym świadczenia zdrowotne są udzielane, publiczne prawa podmiotowe (zob. wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97).
W konsekwencji przyjmowano, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności z.o.z. i udzielanych w nim świadczeń – a więc w istocie: kształtowanie zakresu tych świadczeń – powinno się odbywać, ze względu na charakter tych norm, w drodze aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 22.12.2009 r., III SA/Kr 159/09, CBOSA; por. też wyrok NSA z 02.04.2008 r., II OSK 1894/07, OwSS 2008, nr 97, poz. 97). Dlatego też wszelkie przekształcenia w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) z.o.z. (a szerzej: zasad dostępności do tych świadczeń), choćby nawet dokonywane formalnie w trybie właściwym dla "zwykłej" zmiany statutu takiego zakładu – który to statut ówcześnie nie był uznawany za akt prawa miejscowego (o czym niżej) – traktowane były jako forma przekształcenia z.o.z., a uchwała w tym przedmiocie jako akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por.: wyrok NSA z 27.07.2010 r., II OSK 1060/10; wyrok WSA z 14.11.2013 r., III SA/Kr 844/13 – CBOSA).
Należy w tym miejscu podkreślić, na co też trafnie zwrócono uwagę w skardze, że pod rządem ustawy o zakładach opieki zdrowotnej na przeszkodzie zaliczeniu statutu z.o.z. do kategorii aktów prawa miejscowego stała nie treść, lecz tryb nadawania takiego statutu – nie był on bowiem wówczas uchwalany przez organ założycielski (uchwałę w tej sprawie podejmowała rada społeczna z.o.z. – vide: art. 39 ust zd. pierwsze u.z.o.z.), a jedynie przezeń zatwierdzany. (Ubocznie należy zauważyć, że mimo to już wówczas można było spotkać w orzecznictwie wypowiedzi, iż z uwagi na charakter norm zawartych w statucie publicznego z.o.z. oraz konstytutywność uchwały zatwierdzającej ów statut, uchwała organu, który utworzył publiczny z.o.z., w sprawie zatwierdzenia jego statutu jest aktem prawa miejscowego – zob. wyrok WSA z 13.10.2009 r., III SA/Kr 265/09, CBOSA). Wejście w życie ustawy o działalności leczniczej w istotnym stopniu zmieniło sposób ustanawiania statutu s.p.z.o.z. – gdyż zgodnie z art. 42 ust. 4 u.d.l. obecnie nadaje go podmiot tworzący – co z kolei, zdaniem Sądu, nie pozostało bez wpływu na ocenę charakteru prawnego samego statutu (podobnie: wyrok WSA z 31.12.2012 r., IV SA/Wr 505/12, CBOSA).
Wobec powyższego obecnie, w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – statut s.p.z.o.z. (tu: Statut WSZ w Koninie) nadawany jest uchwałą organu j.s.t. (tu: Uchwałą Sejmiku Województwa, nr XXVIII/519/12), nie widać już żadnych istotnych racji, które przemawiałyby przeciwko uznaniu takiej uchwały za akt prawa miejscowego.
W konsekwencji status taki należy przypisać także każdej uchwale zmieniającej tak uchwalony statut s.p.z.o.z. (tu: Uchwałom nr XXXVIII/754/13 i nr XLIII/818/14). Nowelizowanie aktów normatywnych musi być bowiem każdorazowo traktowane jako stanowienie aktów normatywnych (zob. orzeczenie TK z 07.06.1989 r., U 15/88, OTK 1989/1/10; tak też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 115).
Przyjęcie stanowiska, że uchwała w sprawie nadania lub zmiany statutu s.p.z.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym – stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto taka uchwała – jak każdy akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszany w dzienniku urzędowym – powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n., co do zasady, nie powinno być krótsze niż 14 dni.
Konkludując, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.w., która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., zawierająca postanowienia niezgodne z tymi ostatnimi przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 89 ust. 4 u.s.w., ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro zaskarżona Uchwała nr XXVIII/519/12, będąca aktem prawa miejscowego, zawiera w swej treści, w kwestii wejścia w życie, postanowienie § 4 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" (powtórzone, mutatis mutandis, w § 11 ust. 1 Statutu, który stanowi, że "Statut wchodzi w życie z dniem nadania przez podmiot tworzący") – czyli unormowanie pozostające w sprzeczności z przywołanymi wyżej przepisami art. 89 ust. 2 i 4 u.s.w., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – to uchwała ta nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z ww. przepisami jest nieważna w myśl art. 82 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w.
Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 83 ust. 1 in fine u.s.w. dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności w każdym czasie – także po upływie roku od dnia jej podjęcia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.