Uzasadnienie
O. Z. (dalej Skarżący, Stowarzyszenie) pismem z 9 maja 2022 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta (dalej również jako Organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 126/21 w części dotyczącej udostępnienia dokumentów potwierdzających sposób ustalenia wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W.:
- a. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2011 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- b. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].12.2012 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- c. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].09.2015 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- d. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2018 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- e. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2018 r. (oznaczenie sprawy: [...]).
Przedstawiając stan faktyczny Stowarzyszenie wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 października 2021 r. stwierdził bezczynność Organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązując Organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku. Dalej Skarżący wskazał, że [...] stycznia 2022 r. na swój adres e-mail otrzymał 5 plików - pismo Organu z 4 stycznia 2022 r. znak [...] oraz 4 załączniki, z których dwa dotyczyły zakresu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. Przesłane dokumenty miały stanowić rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wyjaśnił, że w przesłanym piśmie Organ wskazał: "w załączeniu dokumenty pn. Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt w roku 2020 oraz 2021 (dot. pkt. 1 lit. f-h). Z kolei w latach 2011-2018 nie tworzono złożonych analiz finansowych, ponieważ nie wymagały tego obowiązujące w tamtym czasie zapisy ustawy" oraz załączył dokumenty w formacie pdf zatytułowane "Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt na lata 2020" oraz "Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt w roku 2021".
W ocenie Skarżącego udostępniona informacja jest niepełna, gdyż ustalenie wartości zamówienia publicznego jest podstawową czynnością na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Czynność ta spełnia funkcję proceduralną (ustalona wartość przesądza o zastosowaniu właściwej procedury, a błędny wybór może doprowadzić do unieważnienia postępowania) i weryfikacyjną (służy zapoznaniu się zamawiającego z realną wyceną przygotowywanego zamówienia).
Jak wskazał Skarżący, organ przygotowując postępowanie zgodnie z ustawą prawo zamówień publicznych, musiał dokonać szacowania wartości zamówienia i co najmniej ustalić wartość z należytą starannością oraz dokonać ustalenia wartości zamówienia w określonym terminie. Stowarzyszenie zauważyło, że Organ w piśmie z [...] maja 2021 r. znak [...] wskazał, że ustalenie wartości zamówienia w przypadku przetargów na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W. odbywało się w wyniku szacowania kwoty w oparciu o ceny za usługę z lat poprzedzających po uwzględnieniu inflacji oraz innych rosnących kosztów związanych z prowadzeniem i utrzymaniem kompleksu schroniska w roku kolejnym/latach kolejnych, a więc potwierdza, że czynności szacowania dokonywał.
Skarżący uzasadniając skargę, wskazał, że w części określonej we wstępie skargi, organ nie udostępnił informacji, a jedynie oświadczył, że nie tworzył złożonych analiz finansowych, jednak wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył udostępnienia złożonych analiz finansowych, a jedynie dokumentów z szacowania wartości zamówienia, czego wykonanie było obowiązkiem Organu. W przedmiotowej sprawie zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmował zatem szerszy zakres informacji niż udostępnił Organ.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z [...] stycznia 2022 r. udostępnił informację publiczną Skarżącemu, zgodnie z wydanym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W części dotyczącej pkt 1 lit. a-h wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. udostępniono O. Z. dokumenty pn. Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt w roku 2020 oraz 2021 (dot. pkt 1 lit. f-h). Z kolei w kwestii dot. pkt 1 lit a-e z lat 2011-2018 tut. Organ udzielił odpowiedzi, iż nie tworzono złożonych analiz finansowych, ponieważ nie wymagały tego obowiązujące w tamtym czasie zapisy ustawy.
Zatem dokumenty, o których udostępnienie wnosiła strona, a które były w posiadaniu tut. organu zostały stronie udostępnione. Ponadto pismem z [...] lutego 2022 r. Prezydent Miasta udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykonania wyroku z 4 lutego 2022 r., iż w zakresie pkt lit. f-g udostępniony [...] lutego 2022r. dokument pn. "Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt na lata 2020" wraz z pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2022r. dotyczy szacowania wartości dla obu postępowań wymienionych w pkt 1 lit. f i lit. g. Z kolei w pozostałym zakresie (tj. pkt 1 lit. a-e) Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] lutego 2022 r. Organ wskazał, że nadal podtrzymuje swoje stanowiska wyrażone w w/w pismach co oznacza, że nieuzasadniony jest stawiany w skardze zarzut nie wykonania wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 154 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Jak wskazano wyżej, przed wniesieniem skargi z 9 maja 2022 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 126/21, Skarżący pismem z [...] lutego 2022 r. wezwał Prezydenta Miasta do jego wykonania w części obejmującej pkt 1 lit. a – h wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. dotyczącej udostępnienia dokumentów potwierdzających sposób ustalenia wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W.:
- a. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2011 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- b. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].12.2012 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- c. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].09.2015 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- d. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2018 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- e. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2018 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- f. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2019 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- g. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].11.2019 r. (oznaczenie sprawy: [...]),
- h. Ogłoszenie o zamówieniu nr [...] z dnia [...].12.2020 r. (oznaczenie sprawy: [...]).
W tym miejscu zaznaczyć należy, że, jak wynika z akt sprawy pismem z [...] stycznia 2022 r., organ udostępnił O. Z. dokumenty pn. Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt w roku 2020 oraz 2021 (dot. pkt 1 lit. f-h). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając treść samej skargi, stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest wykonanie wyroku w zakresie objętym pkt 1 lit. a – e wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021,r.
Uwzględniając powyższe, mając na uwadze treść art. 154 §1 p.p.s.a., stwierdzić należy, że procesowy wymóg wniesienia skargi po uprzednim wezwaniu do wykonania wyroku został spełniony. Terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2721/12, Lex nr 1248469).
Przechodząc do oceny zasadności samej skargi na niewykonanie wyroku w zakresie wskazanym w jej treści, wskazać należy, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia" Realizacja powyższej zasady jest realizowana z pomocą różnych środków. Jednym z nich jest skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozstrzygając taką skargę Sąd może, po stwierdzeniu przewlekłości bądź bezczynności, wskazać termin załatwienia sprawy.
Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może skutkować wymierzeniem organowi zobowiązanemu grzywny. Podstawą wydania orzeczenia w tym zakresie jest wspomniany art. 154 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny".
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny". Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2022 r. sygn.. I SA/Wa 226/21 – wszystkie orzeczenia http://orzeczenia.nsa.gov.pl Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwana dalej CBOSA).
Inaczej mówiąc, nie można wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy jeżeli organ co prawda nie wykonał wyroku ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza sąd wówczas kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych (por. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. II OSK 84/20 - CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że sąd administracyjny, rozważając stosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej nie bada prawdziwości i rzetelności informacji podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie i nie prowadzi w tym kierunku specjalnego dochodzenia, to jednak w przypadku gdy chodzi o organ, który z racji swoich kompetencji jest właściwy do dysponowania określonymi informacjami, czy dokumentami, taka sytuacja nie jest dopuszczalna.
Organ powinien wskazać i wyjaśnić przyczyny, z powodu których nie dysponuje dokumentami i informacjami związanymi z wykonywaniem swoich ustawowych zadań (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2583/15 lex nr 2050874).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy uznać, że wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta nie jest zasadne. Począwszy od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (co nastąpiło 23 grudnia 2021 r. – vide k. 1 akt administracyjnych) organ podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy i 4 stycznia 2022 r. (vide k. 23 akt administracyjnych), a więc w terminie zakreślonym przez Sąd udzielił Skarżącemu odpowiedzi na złożone przez niego wnioski o udzielenie informacji publicznej. Odnośnie wniosku o udostepnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. organ w załączeniu przesłał dokumenty pn. Szacunkowe koszty utrzymania schroniska dla bezdomnych zwierząt w roku 2020 oraz 2021 (dot. pkt. 1 lit. f-h). Organ wyjaśnił przy tym, że w latach 2011-2018 nie tworzono złożonych analiz finansowych, ponieważ nie wymagały tego obowiązujące w tamtym czasie zapisy ustawy.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że pkt 1 lit. a-e dotyczył właśnie dokumentów potwierdzających sposób ustalenia wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W. w latach 2011-2012, 2015 i 2018. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że organ nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi sposób ustalenia wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W. objętymi pkt 1 lit. a-e wniosku o udostepnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r. Powyższe potwierdza treść odpowiedzi na skargę, w której organ ostatecznie wyjaśnił, że dokumenty, których udostępnienia żądała strona, a które były w posiadaniu organu zostały udostępnione (ergo: żadne inne dokumenty w tej materii – poza udostępnionymi stronie – nie są w posiadaniu organu).
To wyjaśnienie organu, bez względu na prawidłowość interpretacji przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. U. z 2017, poz.1579 ze zm. – dalej p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w latach 2011-2018 r., a więc w okresie jakiego dotyczył pkt 1 lit a – e wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r., potwierdza prawdziwość udzielonej Skarżącemu informacji o braku żądanej dokumentacji. Skoro zatem organ w latach 2011-2018 r. nie wytworzył dokumentów co do ustalania wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W., to nie mógł ich udostępnić. W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była zasadność nieprzeprowadzenia przez Organ ustalania wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie schroniska (w sposób skutkujący wytworzeniem dokumentów) w kontekście powoływanych w skardze zasad ustalania wartości zamówienia publicznego zawartych w art. 32 p.z.p.
Kwestia ta nie mogła być w żaden sposób przesądzona w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem sprawy było bowiem wyłącznie wykonanie wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wobec udzielonej w sprawie przez organ odpowiedzi, z której wynika brak żądanej dokumentacji, także zbadanie przyczyn tego stanu rzeczy. Skoro zatem organ wskazał, że nie dysponuje dokumentami pozwalającymi mu udzielić odpowiedzi na złożony wniosek w zakresie objętym pkt 1 lit. a – e wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021r., a dodatkowo wytłumaczył z jakich przyczyn nie jest w ich posiadaniu (brak dokonywania ustalenia wartości zamówienia dla postępowań na prowadzenie Międzygminnego Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt w W. w latach 2011 -2018) to należało uznać, że w ten sposób doszło do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 126/21.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.