Uzasadnienie
Sygn. akt IV SA/Po [...]
Decyzją Starosty [...] z 28 grudnia 2015 r., nr [...] odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [...] z dnia 25 czerwca 2013 r., ustalającej linię brzegową rzeki Głomia, stanowiącej działkę nr [...], obręb S., gmina K., a działką przyległą nr [...] będącej własnością M. L..
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż, wnioskiem z dnia 19.10.2015 r. W. W. w P., wystąpił o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...]. W dniu 17.11.2015 r. organ wszczął postępowanie w sprawie zawiadamiając strony, jednocześnie prosząc o dostarczenie zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji.
Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Podstawą ustalenia linii brzegowej był projekt rozgraniczenia gruntów przyległych, który odpowiada wymogom określonym w art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015 roku, poz. 469), sporządzony przez uprawnionego geodetę, która w piśmie z dnia 20.11.2015 r. oświadczyła, że prace geodezyjne przy ustalaniu przedmiotowej linii brzegowej zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa. Dnia 24.11.2015 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło pismo M. L., w którym nie wyraziła ona zgody na uchylenie w/w decyzji. W dniu 27.11. 2015 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo od W. W. w P., w którym zgodnie z wnioskiem wnosi o uchylenie decyzji. Dnia 26.11.2015 r. przy udziale pracowników wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z., przeprowadzono lustrację w terenie, z której sporządzono notatkę, a w niej stwierdzono, że linia brzegowa rzeki Głomia na wysokości działki [...], przebiega tak jak w projekcie rozgraniczenia gruntów sporządzonym przez uprawnionego geodetę.
Przed wydaniem decyzji o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji, strony zostały powiadomione, a dokumentacja była dostępna do wglądu zainteresowanym stronom. W ocenie organu nie było podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji Starosty [...] nr. [...] z dnia 25 czerwca 2013 roku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Marszałek Województwa W., W. W. w P.. Odwołujący wskazał, że decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. ustalono linię brzegu rzeki Głomi. Jako załącznik do decyzji Starosta przyjął mapę zasadniczą obarczoną błędem, gdzie wrysowano w granicę rzeki część działki prywatnej oznaczonej jako działka nr [...]. Granicę tę wkreślono na mapę z projektem rozgraniczenia gruntów Skarbu Państwa pokrytych wodami od gruntów przyległych, sporządzonym przez geodetę B. T..
W ocenie odwołującego Starosta Z. wydając decyzję ustalającą linię brzegu powtórzył błąd i przyjął jako dowód zasadności swojej decyzji dokument w postaci mapy z projektem rozgraniczenia gruntów, zawierający błędy i nieprawdziwe informacje jakoby część rzeki Głomi (działka nr [...]) stanowiła część działki [...], gdzie nieprawidłowo wskazano zewnętrzne granice działek [...] oraz [...] i bezzasadnie podzielono działkę [...] na części [...] i [...].
Działkę [...] o pow. 0,1299 ha - jak wyżej podkreślono - wrysowano w rzekę Głomię, a w ewidencji gruntów określono jako wody płynące i przyznano jako własność M. L.. Na tej podstawie doszła ona do błędnego wniosku jakoby rzeka w sposób trwały zajęła część jej działki nr [...] i zażądała od Skarbu Państwa Marszałka Województwa W. odszkodowania w kwocie [...]zł.
Podkreślono, że rzeka Głomia od wielu lat nie zmieniła biegu i granica pomiędzy działką nr [...] a działką [...] (rzeką) biegła i biegnie co najmniej od roku 1927 zawsze wzdłuż rzeki. Jest zatem fikcją prawną i faktyczną twierdzenie jakoby rzeka zajęła grunty M. L., a żądanie przez nią odszkodowania w kwocie [...]zł jest nieuzasadnione. Fakt ten potwierdzają dostępne dokumenty geodezyjne znajdujące się w zasobach geodezyjnych archiwalnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Złotowskim.
Ponadto W. W. w P. reprezentując w przedmiotowej sprawie S. P. zwrócił się do W. Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P., jako do podmiotu właściwego i uprawnionego o zbadanie i analizę materiałów geodezyjnych w sprawie. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. nr [...] W. Zarząd Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem przedstawił opinię w sprawie i stwierdził, że "...granicę pomiędzy działką [...] a działką [...] przyjęto błędnie, po czym wkreślono w mapę z projektem rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych sporządzonym przez geodetę, a co za tym idzie bezzasadne podzielono działkę [...] na części [...] i [...] i przyznano M. L. prawo własności do działki [...], która stanowi część rzeki Głomi.
Decyzją z dnia 15 marca 2016 r., nr [...] Dyrektor RZGW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 155 Kpa. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zatem organ, orzekając w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji albo o odmowie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa, obowiązany jest wskazać okoliczności, jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie.
Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kpa, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa (vide B. Adamiak i J. Borkowski - Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Wydawnictwo C. H. Beck W-wa 1996). Wymóg zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna, tak więc przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Powyższy pogląd jest stabilny w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 07.03.2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 08.07.2009 i\, sygn. akt IV SA/PO 266/09).
Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana i winna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej (porów, wyrok NSA z dnia 12.05.2010 r., sygn. akt II OSK 787/09). Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu na podstawie art. 155 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Marszałek Województwa W., W. W. w P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...], mimo że art. 155 Kpa pozwala uchylić taką decyzję ze względu na słuszny interes społeczny oraz interes strony- Skarbu Państwa, a przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się uchyleniu, ani zmianie tej decyzji. W ocenie Skarżącego decyzja z 25.06.2013 r. jest wadliwa, gdyż wydana została na podstawie projektu rozgraniczenia gruntów obarczonego błędem. Rzeka Głomia nigdy nie zmieniła swojego biegu i bezpodstawne jest twierdzenie, że zajęła trwale sąsiedni grunt. Organy procedujące uchylenie decyzji nie wzięły pod uwagę błędów w postępowaniu rozgraniczającym oraz niezgodności decyzji ze stanem faktycznym przyjętym w projekcie rozgraniczenia działek i ustalenia linii brzegowej rzeki, mimo że odwołujący doręczył ustalenia W. Zarządu Kartografii i Administrowania Mieniem w P., wskazujące na niezgodności decyzji ze stanem faktycznym i prawnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066 j.t.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U.2016.718 j.t., dalej jako- "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem.
W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały w oparciu o przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 j.t., dalej jako- k.p.a.). Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną (patrz Komentarz aktualizowany do art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, A. Wróbel).
Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2, który zgodnie z art. 155 stosuje się odpowiednio (por. pogląd wyrażony w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431, że: "Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej)". Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
"Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845"; zob. także wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.
Zatem przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji.
Podkreślić jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a zatem takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania określonej treści decyzji (por. przykładowo: wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10).
Tym samym rozpatrując wniesiony przez stronę skarżącą wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. organ nie był uprawniony do ponownego badania przesłanek, które leżały u podstaw wydania decyzji z dnia 25 czerwca 2013 r., której podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Wodne, lecz zobowiązany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.
Decyzja, której uchylenia żądał Skarżący dotyczy ustalenia linii brzegowej rzeki Głomi pomiędzy dz.nr [...], a działką przyległą nr [...] stanowiącą własność M. L.. W piśmie z dnia 24.11.2015 r. M. L. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji.
W wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1985 r. (sygn. akt SA/Wr 351/85, ONSA 1985 r., Nr 1, poz. 36), trafnie przyjęto (tak też A. Wróbel, komentarz j.w.), że "Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody." Wystarczy stwierdzenie, że decyzja tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Przepis art. 155 nie ustanawia bowiem warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o "zgodę strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa (...)" (tak w uzasadnieniu wyroku SN z 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992 r., Nr 6, poz. 1120).
Oceniając zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW (oraz decyzję ją poprzedzającą), Sąd również nie może badać zasadności wydania decyzji z dnia 25 czerwca 2013 r. W granicach kompetencji wyznaczonych przez powołane wcześniej przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd badał, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i oceniły sprawę uwzględniając treść art. 155 k.p.a.
W wyniku analizy niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie organów obu instancji było prawidłowe.
W niniejszej sprawie strona postępowania- M. L. nie wyraziła zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego brak było możliwości uchylenia decyzji ostatecznej z 25 czerwca 2013 r.
Zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której czerpie ona swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r., sygn. akt III ARN 32/90). Natomiast słuszny interes strony, na który powołuje się Skarżący należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.).
W tym stanie sprawy, nie jest zatem możliwe uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki do jej uchylenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi, podkreślić należy, że nie znajdują one uzasadnienia w niniejszej sprawie i w istocie nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji, lecz zmierzają do merytorycznej polemiki z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 25 czerwca 2013 r., co na tym etapie postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.