Uzasadnienie
Wójt Gminy K., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 26 lipca 2022 roku (nr [...]), odmówił E. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem F. T..
Organ ustalił, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim z H. T., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonkowie nie zamieszkują wspólnie. H. T. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i oświadczyła, że nie chce i nie jest w stanie zając się niepełnosprawnym mężem.
Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni (córce) i wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
E. T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do złożenia odwołania.
Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem odwołującej się przepis art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 października 2022 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji.
Kolegium podniosło, że do akt sprawy złożony został wywiad środowiskowy, z którego wynika, iż podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. H. T. nie utrzymuje kontaktu z mężem i od dwudziestu pięciu lat prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem.
Wskazując na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 roku o sygn. akt 2462/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2022 roku o sygn. akt I OSK 599/20 organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje krewnym dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym przez co nie jest możliwe wypełnienie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Kolegium uznało, że jest związane literalną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinny.
E. T., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W ocenie strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad członkiem rodzinny ze względu na jego stan zdrowia.
W ocenie autora skargi pozostawanie wyłącznie przy wyniku wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niewystarczające.
Odwołując się do wyroku NSA z dnia 18 listopada 2015 roku o sygn. akt I OSK 1200/14 autor skargi wskazał, że przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie mają również obowiązek - sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby, gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP.
Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz przy braku sprzeciwu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).
Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Analiza akt sprawy ujawnia, że skarżąca w dniu 28 lutego 2022 roku wystąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek został złożony na urzędowym formularzu, który w części drugiej zawiera obszerne pouczenie o warunkach przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a także wzór niezbędnych oświadczeń wnioskodawcy. Wspomniane pouczenie zawiera również informację o treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zapoznała się i wypełniała wskazaną powyżej cześć formularza wniosku, co potwierdziła własnoręcznym podpisem.
Do wniosku załączone zostały, między innymi, oświadczenie o rezygnacji z objęcia ubezpieczeniem emerytalno-rentowym, orzeczenie z dnia [...] roku o stopniu niepełnosprawności podopiecznego (ojca skarżącej) oraz świadectwo pracy. Wnioskodawczyni, wedle oświadczeń złożonych w trybie art. 75 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zrezygnowała z zatrudnienia z początkiem sierpnia 2021 roku w celu sprawowania opieki nad ojcem.
Zgodnie z przedłożonym orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS podopieczny został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 29 lutego 2024 roku. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała z dniem [...] roku oraz nie istniała w dniu 1 marca 2020 roku.
Na żądanie Wójta Gminy K. w sprawie został przeprowadzony także wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej/wnioskodawczyni oraz w miejscu zamieszkania małżonki podopiecznego.
Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem (bezrobotny z prawem do zasiłku) oraz niepełnosprawnym ojcem. Wspólnie ze skarżąca zamieszkują także jej dorosłe dzieci, które prowadzą odrębne gospodarstwa domowe (własne źródła dochodu). Podopieczny jest osobą po udarze (wylewie) z paraliżem prawej strony ciała, porusza się na wózku inwalidzkim i wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych i karmieniu.
H. T. (małżonka popieczonego) zamieszkuje w tej samej miejscowości, lecz od 25 lat nie utrzymuje kontaktów z mężem i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem. Jest osobą w wieku poprodukcyjnym, pobiera świadczenia emerytalne, choruje na cukrzycę, ma żylaki oraz problemy z sercem, tarczycą i kręgosłupem. Aktualnie nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Przedstawione powyżej okoliczności pozostają bezsporne pomiędzy stronami (organem a skarżąca), a Sąd przyjmuje je jako własne ustalenia w sprawie.
Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.).
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Organy zgodnie z prawem dostrzegają i nie pomijają tego, że ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z H. T., która jak ustalono w toku postępowania administracyjnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność.
Skarżone organy zgodnie z prawem przyjmują, że na mocy powołanych powyżej przepisów, krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, iż współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania konstytucyjności stanowiska ustawodawcy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.
Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także międzynarodowego porządku prawnego, określi katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu (wyrok NSA z 28.03.2022 r., I OSK 1244/21, LEX nr 3329928).
Dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające, poddane są przedstawionym powyżej rygorom prawnym ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa (wyrok NSA z 8.02.2022 r., I OSK 1035/21, LEX nr 3330921).
W kwestii wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy, że skarżąca/córka nie jest osobą wykluczoną z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o świadczenia rodzinne. Jednak w sprawie spełniona została jedna z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie skarżącej akurat świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę, że kryteria i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter autonomiczny. Brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a w szczególności z uwzględnieniem wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym (wyrok NSA z 26.01.2023 r., I OSK 512/22, LEX nr 3502633).
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmować należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia - rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 13.04.2022 r., I OSK 1285/21, LEX nr 3360514).
Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności (wyrok NSA z 12.01.2023 r., I OSK 354/22, LEX nr 3459831).
Nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 12.01.2023 r., I OSK 377/22, LEX nr 3460435).
Skoro organy ustaliły, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (czego skarżąca nie podważyła w toku postępowania sądowego), to uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem rozpoznało przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej/córce.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.