Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w Poznaniu pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. wniósł skargę na uchwałę nr XLV/641/2022 Rady Miasta Gniezna z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku" (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 17 marca 2022 r., poz. 2135).
Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 638) polegające na braku określenia w treści § 10 Programu stanowiącego załącznik do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez przeznaczenie łącznej kwoty 584.000,00 zł na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, co stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej.
W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Rada Miasta Gniezna uchwalą Nr XLV/641/2022 z dnia 23 lutego 2022r. uchwaliła przyjęcie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku".
Prokurator podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 - dalej określanej jako "u.o.z."), a w szczególności art. 11a u.o.z. Prokurator wskazał na jego treść, która stanowi, że rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).
Dalej wskazał na art. 11a ust. 2 u.o.z., który zawiera obligatoryjne elementy takiego programu, jak np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a także na art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z., który mówi o jego fakultatywnych zapisach.
Prokurator wskazał także na art. 11a ust. 5 u.o.z. zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale, w § 10 Finansowanie Programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Miasta Gniezna określiła łączną wysokość środków na realizację uchwalonego programu na kwotę 584 000.00 zł bez przypisania konkretnych środków finansowych na poszczególne zadania określone w Programie (ust. 1). Ustalono też, że środki te będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb (ust. 2).
Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego.
Ponadto, Prokurator wskazał, że ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. Wskazał następnie, że w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.
Prokurator wskazał, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.
Zdaniem Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.
Czym innym jest, zdaniem Skarżącego, wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Z tego powodu Prokurator wskazał, że narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach.
Prokurator wskazał, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami, a przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie.
W dalszej kolejności prokurator podał, że jak wynika z § 10 Finansowanie Programu załącznika do uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały przewidziane w budżecie, w kwocie 584 000,00 zł, która to kwota ma służyć na realizację wszystkich celów programu, jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele.
Pozostawiono zatem, zdaniem Skarżącego, organowi wykonawczemu gminy (Prezydentowi Miasta Gniezna) nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowana zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, środków i tym samym, wbrew przepisom art. 11a ust. 5 u.o.z., zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.
W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że Rada nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Uregulowanie to nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania.
Prokurator wskazał, że faktem jest, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może nie być łatwe, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 584.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gniezno wniosła o wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania albowiem stało się ono bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego - z innych przyczyn - będziemy mieć do czynienia, zdaniem organu, kiedy w toku tego postępowania a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia.
W ocenie Rady taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Skarżący w treści skargi wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 załącznika do uchwały. Tymczasem Rada Miasta Gniezna w dniu 29 czerwca 2022 r. podjęła uchwałę nr LII/720/2022 zmieniającą uchwałę z 23 lutego 2022r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku". Zakres zmiany dotyczy właśnie kwestionowanego § 10 załącznika uchwały. Tym samym, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały i tym samym wszczęte przedmiotową skargą postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XLV/641/2022 Rady Miasta Gniezna z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku" (dalej "Uchwała") w części dotyczącej § 10 Załącznika do tej Uchwały. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 17 marca 2022 r. pod poz. 2135.
Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Regionalny w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zetem skarga jest dopuszczalna.
Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miasta Gniezna uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, nr 1372, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z.").
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona Uchwała Rady Miasta Gniezna z 23 lutego 2022r. zawiera Załącznik zatytułowany "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku" (dalej "Załącznik", "Program"), który zawiera treść programu i obejmuje dziesięć paragrafów oraz uzasadnienie. Przepis § 10 Załącznika zawiera następującą treść:
- 1. Na realizację zadań wyszczególnionych w Programie Miasto Gniezno przeznaczyło środki finansowe w wysokości 584.000,00 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt cztery tysiące złotych 00/100).
- 2. Środki, o których mowa w ust. 1 będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).
Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.
W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Na konieczność uwzględnienia łącznie tych dwóch elementów – wysokości środków oraz sposobu ich wydatkowania - wskazuje już chociażby spójnik "oraz". Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, CBOSA).
Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Generalne wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje programu i pominięcie określenia sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów przewidzianych w programie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej uchwały. Narusza, więc przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20 oraz z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 60/22, CBOSA).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona Uchwała, w przyjętym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. jako, że nie wskazuje w jaki konkretnie, czy chociażby szacunkowy sposób ma być wydatkowana kwota 584.000 zł. przeznaczona na realizację zadań wyszczególnionych w Programie. Wprawdzie w zakwestionowanym przepisie§ 10 ust. 1 Załącznika do Uchwały ustalono ogólną kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań Programu, ale nie określono, jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak jest zatem wskazania w Programie obligatoryjnego sposobu wydatkowania środków finansowych przewidzianych na jego realizację. Słusznie wskazuje zatem Prokurator, że oznacza to, iż w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.
Wypełnieniem delegacji ustawowej nie jest także treść § 10 ust. 2 Programu, w którym Rada wskazała, że środki, o których mowa w ust. 1 będą wydatkowane w zależności od zaistniałych potrzeb. Narusza bowiem przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu Uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków wskazanych w § 10 ust. 1 Załącznika, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie: "środki będą wydawane w zależności od zaistniałych potrzeb" (§ 10 ust. 2 Programu).
W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu wraz z określonym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym, należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić posiadane środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela także pogląd, zgodnie z którym precyzyjne określenie w ramach omawianego Programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 584.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2022r., sygn. IV SA/Po 57/22 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny CBOSA).
Zasadnie, zatem przyjmuje Prokurator, że skoro zaskarżony przepis § 10 Załącznika nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego postanowienia skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przy czym, w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności całego "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna na rok 2022", o co zresztą nie wnosił Skarżący, ograniczając swój wniosek i zarzuty skargi wyłącznie do zakwestionowania prawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej w przepisie § 10 Załącznika do zaskarżonej Uchwały.
Odnosząc się do wniosku Rady Miasta Gniezna zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania z uwagi na to, że Rada w dniu podjęła w dniu 29 czerwca 2022 r. uchwałę nr LII/720/2022 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Gniezna w 2022 roku", a zakres zmiany dotyczy właśnie kwestionowanego § 10 załącznika do uchwały, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.
Zgodnie z przepisem art. 161 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:
- 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
- 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
- 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Pomimo podjęcia uchwały w sprawie zmiany § 10 zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom organu, postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę z 23 lutego 2022r. nie stało się bezprzedmiotowe, a skarga podlegała rozpoznaniu. Zaskarżona uchwała w pierwotnym kształcie przez określony czas obowiązywała i wywoływała skutki prawne. Jedynie stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub części przez Sąd pozbawia mocy prawnej postanowień uchwały (załącznika do uchwały), które uznane zostaną za rażąco naruszające prawo i to od momentu podjęcia uchwały, zatem z mocą wsteczną (ex tunc). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, prezentowane są poglądy o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Sąd skargi, w przypadku gdy dotyczy ona aktów prawa miejscowego - i to pomimo - uchylenia takiego aktu, przed zakończeniem postępowania sądowego.
U podstaw takiego twierdzenia stoi założenie, że akt prawa miejscowego do daty jego uchylenia może wywołać skutki prawne wobec podmiotów zewnętrznych, co uzasadnia konieczność jego eliminacji ze skutkiem wstecznym od daty wydania, która może nastąpić wyłącznie w trybie stwierdzenia nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13 i z 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, skoro postanowienie § 10 załącznika do uchwały prawidłowo nie wypełnia delegacji ustawowej i nie zawiera unormować, które organ uchwałodawczy winien był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. skutkujące wadliwością zaskarżonego postanowienia załącznika do uchwały. Sąd uznał że należy stwierdzić nieważności § 10 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministacyjnego.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w składzie trzech Sędziów w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Prokurator w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.